TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 4 ottobre 2025, n. 1072
La Regione avrebbe senz’altro dovuto specificare nel provvedimento conclusivo del procedimento i motivi per i quali non è stata ritenuta ammissibile la recinzione delle aree boscate, a maggior ragione tenuto conto che esse costituivano la quasi totalità dell’area interessata e che ai sensi dell’art. 841 c.c. la chiusura del proprio fondo è un diritto del proprietario che può essere contemperato con le contrapposte esigenze pubblicistiche solo in presenza di specifiche ragioni che l’Amministrazione procedente è tenuta ad esplicitare puntualmente nei provvedimenti di eventuale diniego.
Del pari nessun chiarimento sul punto emerge dal tenore del provvedimento regionale, che si limita infatti ad autorizzare la recinzione per le aree agricole coltivate, senza chiarire le ragioni di esclusione per le aree boschive.
Né può essere condivisa la difesa regionale secondo cui tali ragioni, benché per sua stessa ammissione non esplicitate nell’atto, sarebbero desumibili dalla pregressa vicenda amministrativa che aveva portato al provvedimento negativo del Comune, atteso che come già detto i precedenti atti avevano per presupposto la mancata integrazione da parte degli istanti dello studio di incidenza, che invece gli odierni ricorrenti hanno prodotto prima della decisione regionale.
Da respingere risulta, invece, la domanda risarcitoria, non avendo i ricorrenti dimostrato di avere subito furti, incendi o altri danni a causa del provvedimento impugnato nelle more del giudizio.
Guida alla lettura
La sentenza n. 1072 del 2025 del TAR Bologna offre un'interessante occasione per riflettere sui delicati equilibri tra la tutela degli interessi ambientali, sanciti a livello europeo attraverso i siti della Rete Natura 2000, e il diritto del privato alla difesa della proprietà, concretizzabile anche attraverso la recinzione del fondo ai sensi dell’art. 841 c.c. In particolare, il giudice amministrativo interviene per chiarire l'obbligo dell'Amministrazione di motivare in maniera puntuale le limitazioni imposte in sede di valutazione d’incidenza ambientale, ritenendo illegittimo, per difetto di motivazione, il diniego parziale opposto dalla Regione Emilia-Romagna alla richiesta di recinzione delle aree boscate. Non è invece riconosciuto alcun risarcimento per i danni richiesti dai ricorrenti, in mancanza di adeguata prova. La pronuncia evidenzia la centralità del principio di proporzionalità e la necessità che i vincoli ambientali, pur espressione di interessi primari, siano applicati con trasparenza, coerenza e nel rispetto dei diritti fondamentali del proprietario.
La decisione n. 1072/2025 del TAR Emilia-Romagna si inserisce in un filone giurisprudenziale in cui viene progressivamente delineata una più rigorosa esigenza di motivazione da parte delle amministrazioni pubbliche nell’ambito di procedimenti vincolati alla tutela ambientale, in particolare laddove questi impongano restrizioni alle facoltà proprietarie in zone sottoposte a particolari vincoli di protezione. L’occasione è fornita dal contenzioso instaurato dagli eredi di una proprietaria di fondi situati in area SIC-ZPS, che si sono visti negare, dopo un iter amministrativo lungo e travagliato, l’autorizzazione alla realizzazione di una recinzione sui terreni boscati di loro proprietà, pur a fronte di uno studio di incidenza regolarmente depositato.
Il giudice amministrativo bolognese ha chiarito come il diniego parziale opposto dalla Regione Emilia-Romagna, nella forma dell’esclusione delle aree boscate dall’autorizzazione al completamento della recinzione, si configuri come un atto viziato da carenza di motivazione. In particolare, la decisione regionale, pur affermando che l’intervento non avrebbe effetti negativi significativi sul sito protetto, ha limitato l’autorizzazione alle sole aree agricole, omettendo però qualsiasi spiegazione sulle ragioni di esclusione delle superfici boscate, che costituiscono peraltro la gran parte dell’area interessata. Tale omissione è apparsa tanto più grave alla luce del fatto che il procedimento si era basato su uno studio di incidenza finalmente integrato e depositato dai ricorrenti, circostanza che aveva condotto all’estinzione del precedente giudizio amministrativo instaurato dalla loro dante causa.
Il TAR ha ritenuto non condivisibile la tesi della Regione secondo cui le ragioni del divieto sarebbero comunque desumibili dalla pregressa vicenda amministrativa e dalle finalità generali di tutela ambientale del sito. La decisione ribadisce un principio fondamentale: in presenza di un diritto soggettivo tutelato dall’ordinamento, come quello del proprietario di recintare il fondo ai sensi dell’art. 841 c.c., l’Amministrazione, se intende limitare tale diritto per esigenze pubblicistiche, è tenuta ad esplicitare in modo puntuale e circostanziato le motivazioni di tale limitazione, soprattutto in un contesto normativo – quello della valutazione d’incidenza ambientale – che non ammette automatismi o dinieghi preconfezionati, ma impone una valutazione caso per caso, fondata su dati scientifici e proporzionalità dell’azione amministrativa.
La pronuncia ha dunque valore paradigmatico nella misura in cui afferma che anche i provvedimenti assunti in ambiti tecnici e settori “forti” dell’interesse pubblico – come quello ambientale – non sono sottratti all’obbligo di motivazione e alla verifica di ragionevolezza e coerenza interna. È il principio del bilanciamento tra interessi pubblici e diritti individuali, letto in chiave costituzionale e comunitaria, a imporsi nella valutazione del giudice. La possibilità di recintare il fondo non è un potere illimitato, ma la sua compressione richiede una motivazione effettiva, concreta e non meramente formale.
Dal punto di vista civilistico, l’art. 841 c.c., richiamato dai ricorrenti, sancisce il diritto del proprietario di chiudere in ogni tempo il proprio fondo. Questo diritto, pur non essendo assoluto, gode di una solida tutela giuridica, la cui compressione, soprattutto in assenza di provvedimenti ablatori o imposizioni di servitù pubbliche, deve rispondere a criteri rigorosi. La recinzione è, nella sua materialità, espressione del possesso e della protezione del bene, e può avere rilevanza anche ai fini della sicurezza, come nel caso di specie, dove i ricorrenti lamentavano la necessità di proteggere il fondo da incursioni di fauna selvatica o accessi non autorizzati.
Tuttavia, la domanda risarcitoria avanzata dai ricorrenti è stata respinta. Il TAR ha correttamente osservato che, pur in presenza di un provvedimento illegittimo, la tutela risarcitoria non può prescindere dalla prova concreta del danno subito. I ricorrenti, pur evocando genericamente il rischio di furti o incendi, non hanno dimostrato che simili eventi si siano effettivamente verificati né che siano causalmente riconducibili al diniego regionale. È dunque riaffermato il principio secondo cui la lesione dell’interesse legittimo non comporta ex se il risarcimento, ma richiede la dimostrazione rigorosa di un danno-evento e di un nesso causale con l’illegittimità accertata.
Sul piano sistematico, la sentenza consente una riflessione più ampia sull’assetto dei poteri pubblici nell’ambito della gestione del patrimonio ambientale. Il passaggio di competenza in materia di valutazione d’incidenza ambientale dalla Regione agli Enti di gestione per la biodiversità, previsto dalla L.R. n. 4/2021, mostra come le strutture amministrative debbano essere non solo dotate di competenze tecniche, ma anche capaci di assicurare un’adeguata trasparenza e intelligibilità dell’azione amministrativa, evitando che le esigenze di tutela ambientale si traducano in mere interdizioni prive di contraddittorio e di motivazione.
In conclusione, la sentenza del TAR Emilia-Romagna, Bologna n. 1072/2025 rappresenta un contributo significativo alla giurisprudenza sulla tutela ambientale, riaffermando la necessità che i poteri pubblici siano esercitati in modo trasparente e motivato anche nei settori a più alta intensità di discrezionalità tecnica. Essa si pone come un monito contro la tentazione dell’amministrazione di appiattire il giudizio tecnico su soluzioni standardizzate, e valorizza il ruolo del giudice amministrativo come garante dell’equilibrio tra autorità e libertà, tra tutela dell’ambiente e tutela della proprietà privata.
N. 01072/2025 REG.PROV.COLL.
N. 00873/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 873 del 2019, proposto da
Francesco Paolo Frezza, Federica Frezza, rappresentati e difesi dall'avvocato Domenico Logozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Casalecchio di Reno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gioia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Puliatti, Silvia Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gaetano Puliatti in Bologna, viale Aldo Moro, n. 52;
per l'annullamento
- dell’atto p.g. 22766/2019, non notificato ai ricorrenti, conosciuto in data 16.07.2019 (doc. n. 1), emesso dalla Regione Emilia Romagna, Servizio Aree Protette, Foreste e Sviluppo della Montagna, a firma del Responsabile a firma del Responsabile del Servizio, Dott. Enzo Valbonesi, avente ad oggetto: “Realizzazione di recinzione dei terreni facenti parte dell’Azienda agricola Ghillini in Comune di Casalecchio di Reno. Richiedente: Azienda agricola Ghillini-Frezza“, nella parte in cui comunicando l’esito positivo dell’iter di Prevalutazione di Incidenza inerente il progetto di recinzione del fondo presentato dai ricorrenti ne condiziona la sua attuazione alla sola recinzione delle aree agricole coltivate e non delle aree boscate;
e, per quanto occorrer possa:
- della nota prot. n. 22875/2019 del 16.07.19, non notificata ai ricorrenti, anch’essa conosciuta in data 16.07.2019 (doc. n. 2), emessa dal Comune di Casalecchio di Reno, Area Servizi al Territorio, a firma del Responsabile del Servizio, Sig. Andrea Paserini, avente ad oggetto: ”Procedimento di valutazione d’incidenza. proprieta' Ghillini – Frezza, Via Porrettana n. 137” nella parte in cui evidenzia “…che le uniche aree recintabili sono quelle agricole e non quelle boscate”;
- degli atti presupposti, conseguenti e, comunque, connessi;
nonché per la condanna della Regione Emilia Romagna, al risarcimento di tutti i danni patiti e patendi da parte dei ricorrenti, derivanti dagli atti impugnati, nella misura da precisarsi e provarsi in corso di causa, oltre interessi e svalutazione monetaria.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Casalecchio di Reno e della Regione Emilia-Romagna;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I ricorrenti hanno agito in giudizio per l’annullamento dell’atto p.g. n. 22766/2019, conosciuto in data 16.07.2019, emesso dalla Regione Emilia Romagna, Servizio Aree Protette, Foreste e Sviluppo della Montagna, avente ad oggetto “Realizzazione di recinzione dei terreni facenti parte dell’Azienda agricola Ghillini in Comune di Casalecchio di Reno. Richiedente: Azienda agricola Ghillini-Frezza”, nella parte in cui, comunicando l’esito positivo dell’iter di prevalutazione di incidenza inerente il progetto, ne ha condizionato l’attuazione con riferimento alle sole aree agricole coltivate, escluse invece quelle boscate.
Nel ricorso i ricorrenti hanno formulato altresì domanda di risarcimento dei danni eventualmente causati dal provvedimento impugnato.
In fatto hanno allegato di essere comproprietari del compendio immobiliare, situato nel Comune di Casalecchio di Reno (Bo), Via Porretana nn. 137- 139 (identificato al F. 6, mapp. 47, 67, 908, 55, 65, 64, 66, 56, 52, 51, 63, 3 53, 62, 61, 59, 60, del locale Catasto Terreni), ereditato dalla nonna Laurita Ghillini.
Con D.I.A p.g. n. 17935 del 30.06.2009 Laurita Ghillini denunciava l’esecuzione di opere consistenti nella realizzazione di una recinzione per una estensione di circa ml. 3.200, costituita da pali metallici e rete per circoscrivere l’area di sua proprietà, impedendo il passaggio in particolare a cacciatori e raccoglitori di funghi e tartufi, nonché l’accesso ai cinghiali che danneggiavano i boschi e le colture allora praticate.
Poiché l’area in esame, già sottoposta a tutela paesaggistico-ambientale, risultava inserita all’interno di “Zona SIC – ZPS” (Siti di Importanza Comunitaria e Zone di Protezione Speciale), identificata come “Boschi di San Luca e Destra Reno”, la ricorrente provvedeva alla richiesta di autorizzazione paesaggistica, rilasciata dal Comune di Casalecchio di Reno il 26.08.2009 con atto p.g. n. 22675/2009/SV, ed alla presentazione del “Modulo di Pre-Valutazione di Incidenza di Interventi” p.g. n. 17935 del 30.06.2009, ai sensi della Delibera di Giunta Regionale n. 1191/2007.
In data 07.07.2011, con atto p.g. n. 17889, il Servizio Edilizia Pubblica e Privata del Comune di Casalecchio di Reno comunicava, come da nota interna p.g. n. 17274/2011/sz/AP del Servizio Ambiente, l’insussistenza dei “presupposti per dare seguito all’iter di prevalutazione di incidenza in attesa di comunicazioni sull’esito delle verifiche” asseritamente in corso da parte del Corpo Forestale dello Stato.
Con atto p.g. n. 21679/2011/RC del 26.08.2011 veniva trasmessa a Laurita Ghillini la richiesta di documentazione integrativa, formulata con nota interna p.g. n. 20935/2011/sz/AP del 12.08.2011 dal Servizio Ambiente, avente ad oggetto “la presentazione di uno studio di incidenza” ai sensi della Delibera della Giunta Regionale n. 1191 del 30.07.2007.
In data 23.11.2011 con p.g. n. 29799 Laurita Ghillini produceva la relazione avente ad oggetto lo “Studio di incidenza sul sito IT4050029 “Boschi di San Luca e destra Reno””.
Con atto p.g. n. 8476/2012/sz/AP del 05.04.2012 il Comune, anziché concludere il procedimento, interrompeva i termini richiedendo documentazione integrativa.
Avverso tale provvedimento Laurita Ghillini proponeva ricorso ex artt. 31 e 117, D. Lgs. n. 104/2010 per l'accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Casalecchio di Reno sul procedimento di valutazione di incidenza, chiedendo altresì l’annullamento dell’atto p.g. n. 8476/2012/sz/AP emesso dal Servizio Ambiente del predetto Comune, avente ad oggetto la richiesta di integrazione documentale.
Con sentenza n. 538/2012, pubblicata in data 07.09.2012, il Tar Bologna dichiarava l’inammissibilità del ricorso sulla domanda di declaratoria del silenzio-inadempimento, disponendo la prosecuzione del giudizio secondo il rito ordinario sull’impugnativa dell’atto p.g. n. 8476/2012/sz/AP datato 05.04.2012, censurato per vizi propri.
Con successivo atto p.g. n. 32779/2013/sz/AP del 14.11.2013, impugnato in quel giudizio con motivi aggiunti depositati in data 11.02.2014, il Servizio Ambiente del Comune di Casalecchio di Reno reiterava la richiesta di integrazione documentale di cui alla precedente nota prot. gen. n. 8476 del 05.04.2012, già censurata col ricorso principale.
Con ulteriore atto p.g. n. 13931/2014/sz/AP del 07.05.2014, impugnato in quel giudizio con motivi aggiunti depositati in data 25.07.2014, il Servizio Ambiente del Comune di Casalecchio di Reno, in relazione all’intervento di posa della recinzione già realizzato, ne vietava la demolizione, mentre in ordine al completamento delle opere di recinzione con impiego della stessa tipologia di materiali utilizzati per il tratto esistente, concludeva affermando che “in mancanza di elementi conoscitivi si ritiene non sussistano gli elementi per acconsentire alla realizzazione della recinzione”.
A seguito del decesso in data 01.04.2017 di Laurita Ghillini gli odierni ricorrenti si costituivano in quel procedimento in qualità di coeredi, e per poter completare la recinzione del fondo, in data 31.01.2019 presentavano “Integrazione documentale dell’atto comunale Prot. Gen. n. 8476/2012/SZ/AP”, sicché il Tar di Bologna, preso atto della rinuncia al ricorso, con sentenza n. 257/2019 dichiarava l’estinzione del giudizio.
Decorsi oltre dieci anni dalla presentazione della DIA P.g. n. 17935 del 30.06.2009, il Comune di Casalecchio di Reno trasmetteva ai ricorrenti l’atto p.g. n. 22766/2019 impugnato nell’odierno giudizio, emesso dalla Regione Emilia Romagna, Servizio Aree Protette, Foreste e Sviluppo della Montagna divenuta nel frattempo competente in materia, col quale si comunicava l’esito positivo dell’iter di prevalutazione di incidenza inerente il progetto, condizionato tuttavia alla realizzazione della recinzione sulle sole aree agricole coltivate, escluse invece quelle boscate.
Avverso la decisione regionale i ricorrenti hanno articolato le seguenti censure in diritto.
1) Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta – Eccesso di potere per ingiustizia grave e manifesta - Difetto di motivazione.
Ad avviso dei ricorrenti il provvedimento regionale impugnato sarebbe illegittimo per contraddittorietà laddove, da un lato, conferma “che il progetto oggetto dell’autorizzazione non determina incidenza negativa significativa sul Sito di Rete Natura 2000 interessato”, ma dall’altro ne limita la realizzazione con riferimento alle sole aree agricole coltivate, escludendo invece quelle boscate, senza peraltro considerare che queste ultime costituiscono la totalità dell’area interessata dall’intervento di recinzione, fatta eccezione per l’area cortiliva pertinenziale circostante il fabbricato principale ad uso abitativo, situato al confine con la locale strada Porrettana.
Tale decisione sarebbe inoltre ad avviso dei ricorrenti in contrasto con le valutazioni riportate nello studio di incidenza presentato dai ricorrenti, che danno atto dell’esistenza di un tratto boscato già recintato, ritenuto in precedenza sia dalla Provincia di Bologna (precedente gestore del sito) che dall’Amministrazione Comunale compatibile con gli habitat naturali oggetto di tutela.
Infine, ad avviso dei ricorrenti, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per difetto di motivazione, non esplicitando le ragioni per le quali l’apposizione di una recinzione “leggera” è stata esclusa per le aree boscate, peraltro neppure puntualmente identificate, senza dare specificamente conto dell’impatto del manufatto nel contesto tutelato.
2) Violazione di legge per violazione e falsa applicazione dell’art. 841 cod. civ.
La Regione avrebbe, infine, violato l’art. 841 cod. civ. (“Il proprietario può chiudere in qualunque tempo il fondo”), impedendo ai ricorrenti di recintare i propri fondi per tutelarne la proprietà, così esponendoli al rischio di furti da parte di terzi, nonché al pericolo di incendi dolosi e colposi.
Sulla base di tale censure i ricorrenti hanno concluso chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato, con condanna della Regione al risarcimento dei danni eventualmente causati.
Il Comune di Casalecchio sul Reno si è costituito in giudizio contestando la fondatezza nel merito dell’impugnazione ed eccependo in ogni caso la propria estraneità alla vicenda in esame, stante il passaggio della competenza in materia di valutazione d’incidenza ambientale, in origine comunale, dapprima alla Regione con la Deliberazione della Giunta Regionale n. 1163 del 23/07/2018, e poi all’Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità - Emilia orientale, come da comunicazione della Direzione Generale Cura del Territorio e dell’Ambiente della Regione Emilia Romagna (ricevuta dal Comune di Casalecchio di Reno in data 28/05/2021) in esecuzione della L.R. n. 4 del 20/05/2021.
La Regione Emilia Romagna si è costituita in giudizio contestando le avverse doglianze in quanto né la Provincia né il Comune avrebbero in realtà in precedenza dichiarato l’intervento compatibile con gli habitat naturali oggetto di tutela, mentre i motivi per i quali la Regioni ha ritenuto di vietare la recinzione delle aree boscate, pur non esplicitati nel provvedimento impugnato, sarebbero desumibili, oltre che dalla pregressa vicenda amministrativa che aveva portato al provvedimento negativo del Comune, anche dal tenore della decisione regionale, avente il fine di contenere al minimo l’impatto dell’intervento sul territorio, autorizzandolo sulle sole aree agricole coltivate, così da contemperare il principio civilistico di cui all’art. 841 c.c. con i vincoli e le limitazioni pubblicistiche in materia di aree protette.
All’udienza di discussione del 23 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, l’impugnazione va accolta con riguardo alla domanda di annullamento del provvedimento impugnato per difetto di motivazione, mentre va respinta la domanda risarcitoria.
Invero, i provvedimenti delle Amministrazioni che in precedenza si erano pronunciate sulla vicenda in esame avevano quale presupposto la mancata integrazione da parte di Laurita Ghillini dello studio di incidenza a suo tempo prodotto, che invece i ricorrenti hanno prodotto prima della pronuncia regionale (vedi “Integrazione documentale dell’atto comunale p.g. n. 8476/2012/SZ/AP”), così addivenendo all’estinzione del precedente giudizio in corso.
Pertanto, tenuto conto del più ampio materiale istruttorio a disposizione, la Regione avrebbe senz’altro dovuto specificare nel provvedimento conclusivo del procedimento i motivi per i quali non è stata ritenuta ammissibile la recinzione delle aree boscate, a maggior ragione tenuto conto che esse costituivano la quasi totalità dell’area interessata e che ai sensi dell’art. 841 c.c. la chiusura del proprio fondo è un diritto del proprietario che può essere contemperato con le contrapposte esigenze pubblicistiche solo in presenza di specifiche ragioni che l’Amministrazione procedente è tenuta ad esplicitare puntualmente nei provvedimenti di eventuale diniego.
Né può essere condivisa la difesa regionale secondo cui tali ragioni, benché per sua stessa ammissione non esplicitate nell’atto, sarebbero desumibili dalla pregressa vicenda amministrativa che aveva portato al provvedimento negativo del Comune, atteso che come già detto i precedenti atti avevano per presupposto la mancata integrazione da parte degli istanti dello studio di incidenza, che invece gli odierni ricorrenti hanno prodotto prima della decisione regionale.
Del pari nessun chiarimento sul punto emerge dal tenore del provvedimento regionale, che si limita infatti ad autorizzare la recinzione per le aree agricole coltivate, senza chiarire le ragioni di esclusione per le aree boschive.
Pertanto, sulla base delle argomentazioni esposte, il ricorso va accolto con riguardo alla domanda di annullamento del provvedimento regionale per difetto di idonea motivazione.
Da respingere risulta, invece, la domanda risarcitoria, non avendo i ricorrenti dimostrato di avere subito furti, incendi o altri danni a causa del provvedimento impugnato nelle more del giudizio.
Le spese di lite possono essere compensate con la Regione, stante la soccombenza reciproca, mentre con il Comune di Casalecchio di Reno, tenuto conto della peculiarità della vicenda esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- accoglie in parte il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento regionale impugnato;
- respinge la domanda di risarcimento dei danni;
- compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
Ugo Di Benedetto, Presidente
Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore
Alessandra Tagliasacchi, Consigliere