Il PAUR provinciale alla prova della Costituzione: il TAR Brescia chiama la Consulta a ridefinire i confini della competenza ambientale di Alessia Piscopo

TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, ord. 9 ottobre 2025, n. 887

23 Feb 2026 di Alessia Piscopo Corte cost. n. 198/2018 PAUR TAR Lombardia Brescia Sez. I ord. 9 ottobre 2025 n. 887 VIA VIA provinciale VIA regionale allocazione funzioni amministrative art. 117 comma 2 lett. s) Cost. art. 118 Cost. art. 27 bis d.lgs. n. 152/2006 art. 7 bis d.lgs. n. 152/2006 competenza competenza esclusiva competenza esclusiva statale competenza riservata delegabilità PAUR delegabilità atto diversi livelli di governo equilibrio esercizio funzioni amministrative incidenza generale livelli di governo livello territoriale più appropriato principio di sussidiarietà progetti sottoposti a VIA provvedimento autorizzatorio unico regionale sussidiarietà verticale tutela ambiente valutazione impatto ambientale

In materia di tutela dell'ambiente, spetta esclusivamente al legislatore statale individuare l'ente territoriale competente al rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR). La legge regionale che attribuisce tale competenza alle Province, in luogo delle Regioni, eccede i limiti della potestà legislativa concorrente e viola la riserva di competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost.

Guida alla lettura

Con l'ordinanza n. 887/2025, il TAR Brescia solleva una questione di legittimità costituzionale destinata a fare chiarezza su un nodo cruciale del diritto amministrativo: chi può decidere in materia di Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale quando si tratta di progetti soggetti a Valutazione di Impatto Ambientale? La risposta a questo interrogativo non è meramente tecnica, ma tocca l'equilibrio stesso tra i diversi livelli di governo e la tutela dell'ambiente come materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato.

Il caso trae origine dall'impugnazione, da parte del Comune di Rezzato, del provvedimento con cui la Provincia di Brescia aveva autorizzato la realizzazione di un impianto integrato per lo smaltimento di rifiuti non pericolosi mediante il rilascio del PAUR, comprensivo di pronuncia di compatibilità ambientale, Autorizzazione Integrata Ambientale e altri titoli abilitativi.

Il ricorrente ha contestato la legittimità dell'atto sotto molteplici profili, ma è sul tema della competenza che il Collegio ha ravvisato una questione di rilevanza costituzionale tale da giustificare la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.

Il TAR bresciano parte da una premessa fondamentale: l'art. 27bis del D.Lgs. 152/2006, introdotto dal legislatore statale, attribuisce alle Regioni la competenza esclusiva sul PAUR per i progetti sottoposti a VIA regionale, configurando tale procedimento come uno strumento di semplificazione che concentra in un unico provvedimento tutte le autorizzazioni necessarie alla realizzazione dell'opera.

Questa scelta del legislatore nazionale si colloca nell'alveo della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, sancita dall'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione. Ed è proprio qui che emerge il contrasto con la normativa regionale lombarda. La legge regionale n. 5/2010, all'art. 2, comma 7quinquies, attribuisce infatti alle Province la competenza sul rilascio del PAUR quando il progetto ricade nel territorio di più comuni, operando una redistribuzione delle funzioni amministrative che, secondo il TAR, eccede i limiti della potestà legislativa regionale.

Il Collegio ritiene che tale attribuzione costituisca una violazione della riserva di competenza esclusiva dello Stato, in quanto la materia ambientale non consente alle Regioni di modificare l'assetto delle funzioni amministrative come delineato dalla legislazione statale.

L'argomentazione del giudice amministrativo si snoda attraverso un percorso interpretativo che fa leva su tre pilastri fondamentali.

In primo luogo, il TAR sottolinea che il PAUR non è un semplice atto sostitutivo, ma un provvedimento comprensivo di natura unitaria che ingloba in sé tutte le autorizzazioni necessarie, costituendo un quid pluris rispetto alla sola VIA. Come chiarito dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 198/2018, il PAUR ha una valenza che trascende la mera valutazione di impatto ambientale, riconducendosi pienamente alla competenza esclusiva in materia ambientale e rendendo quindi necessaria una fonte legislativa statale per la distribuzione delle relative funzioni amministrative.

In secondo luogo, il Collegio evidenzia che la possibilità di delegare la VIA alle Province, espressamente prevista dall'art. 7bis del D.Lgs. 152/2006, non implica automaticamente la delegabilità del PAUR. Quest'ultimo, per la sua natura complessa e onnicomprensiva, richiede una specifica previsione normativa che, nel caso di specie, manca del tutto. La giurisprudenza costituzionale è stata chiara nell'affermare che la delega di funzioni amministrative deve trovare fondamento in un'espressa previsione di legge che individui tanto la competenza originaria del delegante quanto i limiti entro cui può operare la delega stessa.

Il terzo elemento della motivazione attiene alla lettura sistematica dell'art. 118 Cost., che stabilisce il principio di sussidiarietà verticale nell'allocazione delle funzioni amministrative. Il legislatore costituzionale ha previsto che le funzioni siano attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, debbano essere conferite a livelli di governo superiori. Tuttavia, nelle materie di competenza esclusiva statale come quella ambientale, è solo il legislatore nazionale a poter derogare a questo criterio generale, individuando il livello territoriale più appropriato per l'esercizio delle funzioni amministrative. La Regione non può - dunque - sostituirsi allo Stato in questa scelta allocativa, attribuendo alle Province competenze che la legge statale ha riservato al livello regionale. Il TAR richiama, a sostegno della propria posizione, la consolidata giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 189/2021, 160/2023 e 2/2024) secondo cui nelle materie di competenza esclusiva statale una discrasia normativa tra legge statale e legge regionale quanto all'assetto delle funzioni amministrative giustifica di per sé l'illegittimità costituzionale di quest'ultima. Questa linea interpretativa si pone in continuità con precedenti pronunce della Consulta (sentenze nn. 314/2009 e 62/2008) che hanno ribadito come, nella materia ambientale, non possano essere ammesse iniziative del legislatore regionale volte a modificare l'assetto delle competenze delineato dalla legge statale.

Sotto il profilo pratico, la questione sollevata dai giudici amministrativi avrà ricadute significative su tutti i procedimenti autorizzatori in corso che coinvolgono Province lombarde e, potenzialmente, anche di altre Regioni che abbiano adottato soluzioni normative analoghe. Qualora la Corte Costituzionale dovesse accogliere la questione di legittimità costituzionale, dichiarando l'illegittimità della normativa regionale impugnata, si determinerebbe un effetto domino su tutti i PAUR rilasciati dalle Province, con conseguenze rilevanti sia per gli operatori economici che per le pubbliche amministrazioni coinvolte.

L'ordinanza del TAR Brescia rappresenta quindi un importante momento di riflessione sul delicato equilibrio tra esigenze di semplificazione amministrativa, autonomia regionale e tutela di valori costituzionalmente protetti come l'ambiente. Il pronunciamento della Corte Costituzionale sarà decisivo non solo per risolvere il caso concreto, ma per definire in modo più netto i confini entro cui le Regioni possono operare nell'organizzazione delle funzioni amministrative in materia ambientale, fornendo una risposta definitiva a un interrogativo che interessa l'intera comunità giuridica e tutti gli operatori del settore pubblico e privato che si confrontano quotidianamente con la complessa materia delle autorizzazioni ambientali e dei grandi progetti infrastrutturali.

Pubblicato il 09/10/2025

N. 00887/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00508/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 508 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Comune di Rezzato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, via Romanino, 16;

contro

Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prima in Brescia, Palazzo Broletto piazza Paolo VI 29;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

La Castella S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Bezzi, Mauro Renna e Nicola Sabbini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Brescia, via Diaz 13/C;
Associazione Nazionale Legambiente Onlus, A.T.S. Brescia, Arpa Lombardia - Dipartimento Brescia, Panni S.r.l., non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

Comune di Brescia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Moniga e Francesco Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prima in Brescia, Corsetto S. Agata 11/B;
Comune di Borgosatollo, Comune di Mazzano e Comune di Castenedolo, in persona del rispettivo Sindaco pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, via Romanino, 16;
Comitato Difesa Salute Ambiente - Co.Di.Sa. Odv, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Capretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento:

- dell’Atto Dirigenziale n. 1296/2024 del 10.4.2024 della Provincia di Brescia, Settore Sostenibilità Ambientale e Protezione Civile, che ha disposto di adottare, ai sensi dell’art. 27-bis D.lgs. 152/2006, la determinazione motivata di conclusione con esito favorevole della conferenza dei servizi decisoria, costituente provvedimento autorizzatorio unico (PAU) per il progetto di un impianto integrato per lo smaltimento (D1) di rifiuti non pericolosi per un totale di 905.000 mc sita in Comune di Rezzato (BS), loc. Cascina Castella;

- di tutte le singole autorizzazioni contestualmente rilasciate e ricomprese nel PAU, tra cui la pronuncia di compatibilità ambientale, l’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) ai sensi degli artt. 29-quater e 29-sexies D.lgs. 152/2006 per la categoria di cui al punto 5.4. dell’allegato VIII e per la sottocategoria di discarica per rifiuti inorganici a basso contenuto organico o biodegradabile, l’Autorizzazione Unica alla costruzione ed esercizio di un impianto di produzione FER ai sensi dell’art. 12 D.lgs. 387/2003, il permesso di costruire acquisito ai sensi dell’art. 14.ter comma 7 l. n. 241/1990, il giudizio di impatto paesistico;

- delle Relazioni tecniche istruttorie denominate “Allegato VIA”, “Allegato Tecnico AIA”, “Allegato Tecnico Energia”, “Allegato Edilizia” e “Allegato Derivazioni Acque”;

- di tutti gli atti del procedimento, compresi i verbali delle conferenze di servizio del 29.6.2021, 01.3.2023, 19.7.2023, 27.9.2023 e 6.10.2023;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ancorché non conosciuto o non espressamente richiamato in questa epigrafe.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal Comune di Rezzato l’1.7.2025:

per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento

- delle Relazioni tecniche istruttorie denominate “Allegato VIA”, “Allegato Tecnico AIA”, “Allegato Tecnico Energia”, “Allegato Edilizia” e “Allegato Derivazioni Acque”

- di tutti gli atti del procedimento, compresi i verbali delle conferenze di servizio del 29.6.2021, 01.3.2023, 19.7.2023, 27.9.2023 e 6.10.2023;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ancorché non conosciuto o non espressamente richiamato in questa epigrafe.:

- del provvedimento di proroga di un anno della data di inizio lavori, assunto dalla Provincia di Brescia, Settore sostenibilità ambientale e protezione civile – Ufficio rifiuti – in data 6.05.2025, in accoglimento della richiesta formulata dalla società La Castella S.r.l. con nota del 3.03.2025;

- del verbale dell’incontro tecnico del 10.04.2025 e relativi allegati, trasmesso al Comune di Rezzato in data 29.04.2025;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia, della Regione Lombardia, di La Castella S.r.l., dei Comuni di Brescia, Castenedolo, Borgosatollo e Mazzano e del Comitato Co.Di.Sa. Odv;

Visti l'articolo 134 della Costituzione, l'articolo 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;

Visto l'art. 79, co. 1, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 la dott.ssa Francesca Siccardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1.- Nel gennaio 2021 La Castella S.r.l. (già Castella S.r.l.) depositò un’istanza per il rilascio di un Provvedimento autorizzatorio unico (PAU), ai sensi dell’art. 27-bisdel D.Lgs. 152/2006, relativo ad un progetto per la realizzazione di un impianto integrato per lo smaltimento (D1) di rifiuti non pericolosi, con una volumetria complessiva pari a 905.000 mc, comprendente attività di deposito preliminare (D15) dei rifiuti non pericolosi in ingresso, del percolato e delle acque meteoriche di prima pioggia e di recupero energetico da fonti rinnovabili (R1): tale PAU avrebbe dovuto includere la pronuncia di compatibilità ambientale, l’autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), ai sensi dell’art. 29-quater e sexties del D.Lgs. 152/2006 per installazione IPPC per la categoria 5.4 dell’Allegato VIII alla parte II del medesimo testo normativo, nonché l’autorizzazione Unica alla costruzione e all’esercizio di un nuovo impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili (FER) ai sensi dell’art. 12, comma 3 del D. Lgs. 387/2003.

2.1.- L’istanza del 2021 era stata preceduta da due analoghe richieste.

2.2.- Il 20.7.2011, infatti, Castella S.r.l. aveva presentato un primo progetto per la realizzazione di un impianto integrato di recupero e smaltimento di rifiuti non pericolosi, con annesso impianto di smaltimento e di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile nel Comune di Rezzato (località La Castella), per una volumetria complessiva di 1.890.000 mc., valutato negativamente, sotto il profilo della compatibilità ambientale, da Regione Lombardia con provvedimento dell’8.2.2016, impugnato dalla società presso il Tar Brescia.

Il ricorso era stato rigettato con sentenza n. 153 del 2.2.2017, passata in giudicato, per la quale il provvedimento di diniego era immune dai vizi denunciati, in considerazione della “delicatissima e fragilissima situazione del territorio coinvolto”, che, unitamente alle lacune progettuali, rendeva “la scelta compiuta sufficientemente ponderata alla luce dei pregnanti valori in gioco”.

2.3.1.- Successivamente, a dicembre 2016, La Castella S.r.l. (già Castella S.r.l.) aveva presentato, questa volta alla Provincia di Brescia, nel frattempo divenuta competente in tale materia, una seconda istanza per la Valutazione di Impatto ambientale e la contestuale Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), per la realizzazione di diversa discarica di rifiuti non pericolosi ed annesso impianto per la produzione di energia da fonte rinnovabile, da realizzarsi nella medesima località - c.d. Cascina Castella - in un lotto confinante con quello oggetto del primo progetto e con riduzione della volumetria totale di rifiuti in mc. 905.000.

2.3.2. La Provincia accolse la nuova istanza, ma i conseguenti decreti di compatibilità ambientale del progetto, l’AIA e l’autorizzazione alla discarica furono impugnati dal Comune di Rezzato dinnanzi a questo Tar, che respinse il ricorso con sentenza n. 570 del 13.6.2019; questa, tuttavia, venne riformata dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 4893 del 3.8.2020, che annullò gli atti impugnati, ravvisando un vizio istruttorio per “mancata effettiva ponderazione degli effetti derivanti dalla localizzazione della discarica di rifiuti non pericolosi rispetto ad un contesto territoriale già gravemente pregiudicato a livello ambientale e sottoposto a fattori di rischio e di pressione fortemente impattanti”, incompleta valutazione del tema “alternativa zero” anche per inadeguato approfondimento circa la possibile realizzazione del termovalorizzatore e carenze motivazionali.

3.- Il progetto di cui alla terza istanza, di cui si è dato atto al punto 1, prevede la localizzazione dell’impianto nel medesimo sito delle due richieste precedenti, ovverosia quello della località Castella, ai mappali 1, 6, 13, 14, 16, 46, 47, 48, 50, 52, 55 e 56 del Foglio n. 33 del Comune di Rezzato, che ricade all’interno dell’ATEg25 del Piano Cave previgente della Provincia di Brescia – Settore Sabbie e Ghiaia, confinante ad ovest con il territorio del Comune di Brescia, e include altresì la realizzazione di una nuova installazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili.

4.- Il procedimento esitato nell’atto dirigenziale impugnato con il ricorso in esame ha avuto una durata di circa tre anni e mezzo, essendosi rese necessarie quattro conferenze di servizi, inframezzate da diverse sospensioni procedimentali per consentire l’espletamento di indagini ambientali nel sito oggetto di intervento.

In particolare, per quanto di rilievo ai fini di causa:

- il 29.6.2021 si è tenuta la prima seduta di conferenza di servizi istruttoria, cui ha fatto seguito, il 12.7.2021, un sopralluogo presso l’area di localizzazione dell’impianto e la produzione di documentazione integrativa da parte di La Castella S.r.l., come richiesto dalla Provincia;

- quest’ultima ha quindi pubblicato un nuovo avviso al pubblico, in data 22.2.2022, assegnando termine per osservazioni;

- il Comitato Difesa Salute Ambiente (d’ora in poi Co.Di.Sa.), poi costituitosi nel giudizio, ed i Comuni di Mazzano, Castenedolo, Brescia, Borgosatollo e Rezzato hanno proposto osservazioni, rappresentando quest’ultimo che, a seguito di campionamenti eseguiti presso l’area di cava sarebbe emersa la presenza di materiali contaminati;

- la Provincia di Brescia, pertanto, in data 30.3.2022, ha disposto la sospensione del procedimento, riattivato con successiva nota del 31.5.2022, chiedendo al contempo alla proponente di procedere alla definizione dello stato di fatto dell’area e sospendendo nuovamente il procedimento con note del 15.7.2022, 14.10.2022 e 13.12.2022;

- nel frattempo Panni S.r.l. – che svolge l’attività estrattiva in loco – in contraddittorio con Arpa ha svolto un’indagine ambientale avente per oggetto la caratterizzazione dei materiali di riporto presenti sul fondo e dei terreni naturali sottostanti, nonché delle acque sotterranee, da cui è emersa la presenza di un quantitativo di riporti pari a 153.490 mc, il ritrovamento di frammenti di eternit ed il riscontro di superamenti delle CSC della Colonna A della tabella 1 dell’Allegato 5 al Titolo V della Parte IV del D.Lgs. 152/2006 in alcune trincee nell’“area Nord”, nonché superamenti delle CSC delle acque sotterranee per il parametro 1, 2, 3-tricloropropano nel piezometro Pz.21.r.;

- con nota del 30.12.2022 il Comune di Rezzato ha presentato osservazioni sugli esiti dell’indagine ambientale, evidenziando la sussistenza di uno stato di fatto dell’area non conforme alle autorizzazioni di cava, sia sotto il profilo di fine escavazione, sia sotto quello del ripristino del fondo cava approvato;

- con nota del 2.2.2023 la Provincia ha riattivato il procedimento, convocando la prima conferenza di servizi decisoria per la data dell’1.3.2023;

- con nota del 28.2.2023 Arpa ha evidenziato che “le ipotesi tecniche/progettuali sulle quasi si basa l’intero progetto, in particolare quelle relative alla definizione del piano di riferimento della discarica a partire dalla quota di ripristino della cava autorizzata, risultano, alla luce degli approfondimenti condotti, non verificabili e pertanto non valutabili ai fini istruttori” e che “i risultati delle indagini, finora eseguite in sito, delineano un potenziale scenario amministrativo dagli esiti incerti, che potrebbe ridefinire i presupposti ambientali e tecnici su cui il progetto stesso si basa”, demandando alla Provincia le valutazioni di detti aspetti;

- nel corso della conferenza di servizi dell’1.3.2023 la Provincia ha ritenuto di non potere ricondurre “l’eventuale risoluzione delle problematiche connesse all’attività di recupero dell’area estrattiva all’interno del procedimento di Pau, in quanto non prevista dal progetto e i soggetti coinvolti sono diversi da quelli dei soggetti proponenti…la risoluzione di queste problematiche, una volta terminati tutti gli accertamenti del caso, deve essere valutata da parte delle autorità competenti”, richiedendo comunque alla proponente di fornire un cronoprogramma relativo alle tempistiche certe per la realizzazione della discarica e la dimostrazione che i presupposti progettuali e di valutazione ambientale non sono venuti meno e siano confermati;

- in data 4.7.2023 e 19.7.2023 si sono tenute la seconda e la terza seduta della conferenza di servizi decisoria, con trasmissione da parte di Arpa del proprio contributo tecnico scientifico e parere sul Piano di Monitoraggio;

- con nota dell’11.9.2023 il Comune di Rezzato ha trasmesso indicazioni sulle opere compensative, confermando comunque la contrarietà al progetto, ribadito in via definitiva con nota del 27.9.2023;

- nella data del 27.9.2023 si è tenuta l’ultima conferenza di servizi, poi aggiornata al 6.10.2023;

- infine, il 10.4.2024 la Provincia di Brescia ha rilasciato il provvedimento autorizzativo 1964/2024, integrato dai relativi allegati tecnici.

5.- Con ricorso notificato alla Provincia di Brescia, a Regione Lombardia, nonché a La Castella S.r.l. quale controinteressata e dandone, altresì, notizia ai Comuni di Brescia, di Borgosatollo, di Mazzano, di Castenedolo, al Comitato Difesa Salute Ambiente (Co.Di.Sa.), all’Associazione Nazionale Legambiente Onlus, ad ATS Brescia, all’Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) – Lombardia ed a Panni S.r.l., il Comune di Rezzato ha impugnato l’atto dirigenziale n. 1296/2024 del 10.4.2024 con cui la Provincia di Brescia, Settore Sostenibilità Ambientale e Protezione Civile ha adottato, ex art. 27-bis D.Lgs. 152/2006, “la determinazione motivata di conclusione con esito favorevole della conferenza dei servizi decisoria, costituente provvedimento autorizzatorio unico (PAU) per il progetto di un impianto integrato per lo smaltimento (D1) di rifiuti non pericolosi per una volumetria complessiva pari a 905.000 mc, sito nel Comune di Rezzato (BS) in loc Cascina Castella comprendente attività di deposito preliminare (D15) dei rifiuti non pericolosi in ingresso, del percolato e delle acque meteoriche di prima pioggia e di recupero energetico da fonti non rinnovabili (R1)”, nonché le singole autorizzazioni ricomprese nel PAU, nonché le relazioni tecniche e gli atti del procedimento, chiedendone l’annullamento.

6.- Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Brescia, Regione Lombardia, La Castella S.r.l., nonché, con atti di sostanziale intervento ad adiuvandum, il Comitato Co.Di.Sa. ed i Comuni di Brescia, Borgosatollo, Mazzano e Castenedolo.

7.1.- Successivamente le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche nei termini di cui all’art. 73 c.p.a..

7.2.- Il Comune di Rezzato e quello di Brescia, in particolare, hanno dato atto dei fatti sopravvenuti all’impugnazione del provvedimento, riferiti al ritrovamento all’interno del sito estrattivo ATEg25, attualmente gestito da Panni S.r.l., di riporti difformi dall’autorizzazione per 153.490 mc, dallo stesso Comune competente qualificati come rifiuti, in assenza di elementi che ne dimostrassero l’origine e cioè:

- l’emissione, in data 20-25.11.2024, delle ordinanze 317 e 328 di rimozione dei rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi nei confronti di Gaburri S.p.a., ex operatore di cava individuato come responsabile del deposito;

- la proposizione di ricorso, da parte di quest’ultima società, avverso detto provvedimento con ricorso sub RG 139/2025 dinnanzi al Tar Brescia, nel corso del quale la domanda cautelare è stata rinunciata, attesa la sospensione provvisoria dell’esecuzione dei provvedimenti da parte del Comune di Rezzato;

- la presentazione alla Provincia di Brescia, l’8.8.2024, da parte di Panni S.r.l. di una “istanza di variante non essenziale al recupero a destinazione finale dell’area nord de La Castella” volta alla modifica dell’originario piano di recupero del fondo cava, al fine di mantenere in loco il quantitativo di rifiuti inerti ivi presente, rigettata dalla Provincia per asserita incompetenza, oggetto di impugnazione dinnanzi al Tar Brescia sub RG 915/2024;

- la presentazione alla Provincia di Brescia, in data 3.2.2025, da parte de La Castella S.r.l. di un’istanza di autorizzazione ex art. 208 del D.lgs. n. 152/2006 per l’attività di recupero di circa 158.000 mc di rifiuti inerti, di cui al codice EER 170504 (terre e rocce da scavo), depositati a fondo cava, finalizzata alla cessazione della qualifica di rifiuto e al loro riutilizzo in situ per la ricostruzione del piano di fondo cava, sino alla quota di 121,80 m.s.l.m. e di un’istanza di verifica di assoggettabilità a VIA;

- l’avvio del procedimento da parte della Provincia con nota del 28.2.2025;

- la rappresentazione da parte del Comune di Rezzato dell’improcedibilità dell’istanza, in quanto finalizzata a una modifica surrettizia delle condizioni previste nel PAU per l’avvio dei lavori di realizzazione del nuovo impianto ed al mantenimento in situ di materiale difforme dall’autorizzazione di cava vigente, anziché al recupero ambientale del fondo cava, con la precisazione che gli accertamenti eseguiti documenterebbero che i rifiuti inerti sarebbero immersi in falda, per essere la quota d’imposta degli stessi inferiore alla quota di massima risalita della falda indicata dalla Proponente;

- la rappresentazione di analoghe osservazioni critiche anche da parte del Comune di Brescia;

- la richiesta rivolta da La Castella S.r.l. alla Provincia, in data 3.3.2025, di una proroga di dodici mesi del termine per l’avvio dei lavori oggetto di PAU, concessa dall’Amministrazione con provvedimento del 6.5.2025;

- l’espletamento di una riunione tecnica, in data 10.4.2025, presso la Provincia di Brescia per la valutazione delle misure di soggiacenza della falda presso l’ATEg25, a seguito dei dati piezometrici censiti da Arpa all’interno dell’area ATEg25 e trasmessi da Co.Di.Sa., attestanti quale quota massima di escursione della falda, per il mese di luglio 2020, la misura di 122,95 m.s.l.m., superiore a quella di 120,20 dichiarata da La Castella S.r.l. ed utilizzata per il progetto autorizzativo della discarica.

7.3.- Nella propria memoria di replica La Castella S.r.l. ha eccepito:

i)- l’inammissibilità degli atti di costituzione dei Comuni di Mazzano, Castenedolo e Borgosatollo, nonché di Co.Di.Sa., in quanto soggetti che avrebbero potuto proporre autonomamente ricorso avverso i provvedimenti impugnati, apparendo la notifica effettuata nei loro confronti dal Comune di Rezzato un abuso di strumento processuale;

ii).- l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse in capo al Comune di Rezzato, che avrebbe potuto formulare il proprio dissenso al progetto esclusivamente secondo le forme di cui agli artt. 14 quater e quinquies della Legge 241/1990 e non mediante l’impugnativa proposta.

8.- Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 27.6.2025, successivamente depositato, il Comune di Rezzato ha impugnato altresì il provvedimento n. 85192 del 6.5.2025 con cui la Provincia di Brescia ha concesso la proroga di un anno del termine di inizio dei lavori per l’approntamento della discarica già autorizzata con A.D. n. 1296 del 10.4.2024, nonché il verbale dell’incontro tecnico del 10.04.2025 e relativi allegati, chiedendone l’annullamento.

9.- Prima di esaminare le censure di merito, il Collegio rileva l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata da La Castella S.r.l.: sussiste, invero, un interesse concreto, diretto ed attuale in capo al Comune di Rezzato, sul cui territorio insiste il progetto de La Castella S.r.l., ritenuto fonte di pregiudizio.

Inoltre - in disparte l’inconferenza del richiamo all’art. 14 quinquies Legge 241/1990, che disciplina i rimedi per le Amministrazioni portatrici di interessi sensibili espressamente indicati, quale non è il Comune ricorrente - la possibilità di agire in giudizio attraverso il rimedio di cui all’art. 29 c.p.a. non può essere ricavata per implicito da quanto previsto dal comma II dell’art. 14 quater Legge 241/1990: quest’ultima norma, come emerge dal suo tenore letterale, si limita ad attribuire alle “amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza” la mera facoltà di “sollecitare…l’amministrazione procedente ad assumere …determinazioni in via di autotutela”, in ottica deflattiva e coerente con lo spirito di semplificazione proprio del modulo procedimentale della conferenza di servizi, ma non già un rimedio sostitutivo rispetto alla proposizione di un’azione giurisdizionale.

Del resto, l’esclusione della possibilità di agire in giudizio in capo ad un soggetto – per l’importanza delle conseguenze sulla sua sfera giuridica - deve essere oggetto di una previsione esplicita e puntuale e non è suscettibile di essere ricavata dall’interprete da una norma, quale quella invocata, da cui non pare affatto poter essere ricavata l’interpretazione fatta propria da La Castella S.r.l..

10.1.- Si può così passare a esaminare il merito della controversia.

10.2.- Il ricorso introduttivo contiene undici motivi di doglianza, rivolti avverso il provvedimento autorizzativo provinciale n. 1964 del 10.4.2024, così compendiati:

i)- “Eccezioni di legittimità costituzionale dell’art. 16 legge regionale n. 26 del 2003, in eventuale combinato disposto con l’art. 22 del D.L. 10 agosto 2023, n. 104 convertito con modificazioni dalla L. 9 ottobre 2023, n. 136. Nullità dell’atto per incompetenza assoluta derivata”: parte ricorrente ritiene che l’art. 16 della L.R. 26/2003 (come modificato dall’art. 15, comma 4, della l.r. 7 agosto 2020, n. 18), sulla cui base la Provincia di Brescia ha esercitato le funzioni autorizzatorie, sia in contrasto con la Costituzione, con la conseguenza che la dichiarazione di incostituzionalità della norma priverebbe la Provincia del potere di provvedere sull’istanza, con conseguente nullità dei provvedimenti adottati per difetto assoluto di attribuzione. La censura è articolata sotto tre diversi profili:

-a- “Illegittimità costituzionale dell’art. 16 legge regionale n. 26 del 2003, in quanto applicabile ratione temporis, per violazione dell’art. 117, lett. S, in combinato disposto con l’art. 118, comma primo, e l’art. 9, comma terzo, Cost.”;

-b- “Illegittimità costituzionale dell’art. 16 legge regionale n. 26 del 2003, in combinato disposto con l’art. 22 del Decreto-legge n. 104 del 2023, per violazione dell’art. 117, lett. S, in combinato disposto con l’art. 118, comma primo, e l’art. 9, comma terzo, Cost., nonché per violazione dell’art. 77, commi primo e secondo, e 136 Cost. in relazione all’art. 15, comma 2, lett. E della legge n. 400/1988”;

-c- “Illegittimità costituzionale dell’art. 16 legge regionale n. 26 del 2003, per violazione dell’art. 117, lett. S, in riferimento all’art. 22 del Decreto-legge n. 104 del 2023”;

ii)- “eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 3 e 7-quinquies della L.R. 5/2010, in combinato disposto con l’art. 4, commi 3 e 3-bis, della L.R. 5/2010, per violazione per violazione dell’art. 117, lett. S, e dell’art. 118, comma secondo Cost”;

iii)- “Nullità degli atti impugnati per elusione del giudicato amministrativo formatosi sulla sentenza n. 4893 del 2020 del Consiglio di Stato e sulla sentenza n. 153 del 2017 del TAR Brescia”;

iv)- “Violazione degli artt. 9 e 41 Costituzione come modificati dalla legge costituzionale n. 1/2022”;

v)- “Violazione del principio di precauzione di cui all’art. 3 ter e 301 del D.lgs. 152/2006; violazione del principio dello sviluppo sostenibile di cui all’art. art. 3 quater del D.lgs. 152/2006; eccesso di potere per difetto di istruttoria ovvero travisamento dei fatti”;

vi)- “Contrasto con le previsioni del Parco Locale di Interesse Sovracomunale denominato “Parco delle Cave”; eccesso di potere per carenza di istruttoria: omessa e/o incompleta analisi dell’“alternativa zero””;

vii)- “Contrasto con le previsioni del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, ovvero contrasto con il Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti; violazione dell’art. 59, comma 7 ter, della L.R. 12/2005”;

viii)- “Violazione dell’art. 179 D.lgs. 152/2006; violazione dell’art. 4 della Direttiva 2008/98/CE; eccesso di potere per difetto di istruttoria ovvero travisamento dei fatti”;

ix)- “Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, obiettiva perplessità del provvedimento; eccesso di potere per carenza d’istruttoria per omessa e/o incompleta analisi dello stato dei luoghi, ovvero travisamento dei fatti; nonché violazione degli artt. 24, 25, 27 e 27 bis del D.lgs. 152/2006”;

x)- “Eccesso di potere per carenza di istruttoria: omessa e/o incompleta analisi della falda e degli aspetti idrogeologici e sismici; violazione dell’art. 7 della Direttiva (UE) 2020/2184 nonché violazione dell’art. 1 del D.lgs. n. 18 del 23 febbraio 2023”;

xi)- “Eccesso di potere per conflitto di interesse, violazione principio di imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.”;

10.3.- Il ricorso per motivi aggiunti, proposto per l’annullamento del provvedimento con cui il 6.5.2025 la Provincia di Brescia ha assentito la proroga del termine di inizio dei lavori per la realizzazione della discarica, nonché del verbale dell’incontro tecnico del 10.04.2025 e relativi allegati, si affida a quattro motivi di censura:

i)- “Violazione falsa applicazione degli artt. 2, 13 e 15 del D.P.R. 380/2001; difetto di competenza ovvero eccesso di potere per difetto di istruttoria; violazione del principio del contraddittorio procedimentale”;

ii)- “Violazione falsa applicazione dell’art. 15 del D.P.R. 380/2001 per insussistenza dei presupposti per concedere la proroga”;

iii)- “Eccesso di potere per sviamento; eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza ovvero eccesso di potere contraddittorietà tra più provvedimenti assunti dalla stessa Amministrazione”;

iv)- “Eccesso di potere per carenza d’istruttoria per omessa e/o incompleta analisi degli aspetti idrogeologici” (censura rivolta al verbale del 10.4.2025).

11.1.- Le questioni principali e potenzialmente assorbenti, traducendosi in un vizio d’incompetenza dell’Autorità emanante i provvedimenti impugnati, sono contenute nel I motivo sub c) e nel II motivo del ricorso introduttivo, in cui si chiede al Collegio di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, lettera b) della L.R. n. 26 del 2003 – sotto diversi profili – e dell’art. 2, commi 3 e 7-quinquies, della L.R. 5/2010, in combinato disposto con l’art. 4, commi 3 e 3-bis, della medesima Legge.

11.2.- Andando con ordine, quanto al motivo I, sostiene parte ricorrente che l’art. 16, comma 1, lettera b) della L.R. 26/2003 (come modificato dall’art. 17, comma 1, lettera a) della L.R. 21 maggio 2020 n. 11) secondo cui “Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 197 del d.lgs. 152/2006 spetta alle province: b) l'approvazione ai sensi degli articoli 208 e 209 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) dei progetti di impianti non rientranti nella competenza regionale”, contrasterebbe con il riparto di competenze fissato di cui all’art. 117, comma 2, lettera s) Cost., posto che l’art. 208 D.Lgs. 152/2006 assegna la funzione di rilascio della “autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti” alla Regione e che quanto previsto dall’art. 22 D.L. 104/2023 non sarebbe una base legale statale idonea ad autorizzare la delega di funzioni in materia ambientale dalle Regioni alle Province.

In particolare:

(a) Richiamando il principio del tempus regit actum, parte ricorrente sostiene che non potrebbe interferire su tale profilo il fatto che l’art. 22 del D.L. 104/2023, anche nel testo solo marginalmente modificato dalla legge di conversione 136/2023, abbia autorizzato le Regioni a delegare anche le funzioni amministrative di cui al predetto art. 208, per la semplice ragione che la novella è entrata in vigore l’11.8.2023 e non troverebbe applicazione per i procedimenti già in corso, come quello esitato nel provvedimento gravato. In proposito, infatti, la stessa Corte Costituzionale ha affermato “la predeterminazione normativa della distribuzione dei compiti costituisce una proiezione del principio di legalità, che, ai sensi dell’art. 97 Cost., regola l’agire amministrativo, l’attitudine della delega a modificare la competenza ne giustifica il condizionamento al duplice presupposto della titolarità originaria, in capo al conferente, del potere che ne forma oggetto e dell’espressa previsione e delimitazione ad opera della stessa fonte normativa che attribuisce la competenza a delegare” (Corte Cost., n. 189 del 7.10.2021);

(b) in via subordinata, quand’anche dovesse applicarsi l’art. 22 del D.L. 104/2023, l’autorizzazione governativa contenuta in detto articolo contrasterebbe con principi costituzionali, con conseguente invalidazione della norma regionale: il decreto legge, infatti, privo di una ratio unitaria, avrebbe aggirato la consolidata giurisprudenza costituzionale in materia, consentendo alle Regioni di trasferire un numero considerevole di funzioni amministrative agli enti locali senza operare alcuna distinzione e con limiti di carattere generale, risultando, quindi, integrato un abuso della decretazione d’urgenza, sub species violazione dell’art. 15, comma 2, lettera e) della Legge 400/1988 (“ Il Governo non può, mediante decreto-legge: …e) ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento”). Lo Stato, in definitiva, si sarebbe spogliato di una competenza legislativa (identificare le funzioni amministrative delegabili, in base al principio di legalità) che la Costituzione gli ha assegnato in via esclusiva anche per ragioni di unitarietà dell’ordinamento e della specifica tutela del bene ambientale, senza effettuare un distinguo tra le diverse attività connesse alla tutela ambientale e inserite negli articoli citati dall’art. 22 D.L. 104/2023. Si tratterebbe, quindi, di una delega in bianco alle Regioni, che violerebbe anche il principio di sussidiarietà nella delicata materia ambientale, non essendo a monte state ponderate le funzioni che necessitino di un coordinamento unitario a livello amministrativo regionale;

(c) quand’anche l’art. 22 del D.L. 104/2023 fosse ritenuto conforme a Costituzione, comunque l’art. 16, comma 1, lettera b) L.R. 26/2003 si porrebbe comunque in contrasto con l’art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione proprio con riferimento al contenuto del D.L. stesso. Infatti, l’art. 22 D.L. 104/2023, nel prevedere che il trasferimento delle funzioni debba avvenire mediante legge regionale, prescrive che “la medesima legge disciplina i poteri di indirizzo, coordinamento e controllo sulle funzioni da parte della Regione, il supporto tecnico-amministrativo agli enti cui sono trasferite le funzioni e l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione in caso di verificata inerzia nell'esercizio delle medesime”; tuttavia la L.R. 26/2023 non disciplinerebbe – nemmeno con indicazioni di massima - i poteri di indirizzo, coordinamento e controllo da parte della Regione sulle Province nell’esercizio delle funzioni relative ai rifiuti e alle discariche e, soprattutto, non prevede alcunché in merito ai poteri sostitutivi regionali.

11.3.- Quanto al motivo II, il Comune di Rezzato contesta la legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 3 e 7-quinquies, della L.R. 5/2010, in combinato disposto con l’art. 4, commi 3 e 3-bis, della medesima Legge nella parte in cui individua nella Provincia l’autorità competente al rilascio del PAUR, stabilendo “3. La provincia sul cui territorio si prevede di realizzare l'intervento è, secondo la decorrenza stabilita dall’articolo 14, comma 8, autorità competente all'espletamento delle procedure di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA con riferimento ai progetti di cui all'articolo 1, comma 1: a) per i quali è competente all'approvazione o all'autorizzazione; b) individuati nella parte II dell'allegato C; c) localizzati nel territorio di più comuni” e “7 quinquies. Le autorità competenti di cui al presente articolo sono amministrazioni procedenti nell’ambito della conferenza di servizi di cui all’articolo 27 bis, comma 7, del d.lgs. 152/2006 e agli articoli 14 e seguenti della legge 241/1990”.

La norma sarebbe in contrasto con gli articoli 117, comma 2, lettera s) e 118, comma 2, della Costituzione (come modificati dalla Legge costituzionale n. 3/2001), avendo la Regione delegato alle Province le funzioni amministrative in materia di PAUR (come tale rientrante nella potestà legislativa esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lettera “s” Cost., venendo in rilievo la “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e dei beni culturali”, che pacificamente ricomprenderebbe la materia della gestione dei rifiuti) che il D.Lgs. 152/2006 – cd. TU dell’Ambiente, attribuisce espressamente alle Regioni, in assenza di una espressa previsione normativa a livello statale che consenta tale riallocazione.

Tale delega regionale, quindi, contrasterebbe con il modello di distribuzione delle competenze decisionali stabilite dal legislatore nazionale, che ha invece attribuito, con l’art. 27-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006, dette competenze esclusivamente alle Regioni, senza prevederne una delegabilità ulteriore, con conseguente violazione della riserva di competenza legislativa esclusiva statale stabilita dall’art. 117, comma 2, lettera s), Cost..

Detta illegittimità non potrebbe essere superata dalla previsione di cui al comma 8 dell’art. 7-bis del D.Lgs. n. 152/2006 (secondo cui “le Regioni … disciplinano con proprie leggi o regolamenti l’organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonché l’eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali”), né dalla previsione dell’art. 22 D.L. 104/2023, nel testo convertito ex l. 136/2023 (secondo cui “Le Regioni possono conferire, con legge, le funzioni amministrative di cui agli articoli 194, comma 6, lettera a), 208, 242 e 242-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, agli enti locali di cui all'articolo 114 della Costituzione, tenendo conto in particolare del principio di adeguatezza…. Sono fatte salve le disposizioni regionali, vigenti alla data di entrata in vigore della presente disposizione, che hanno trasferito le funzioni amministrative predette”), dal momento che tali disposizioni si limitano a facoltizzare le Regioni a delegare le proprie competenze esclusivamente in merito al provvedimento di VIA e al provvedimento di AIA, ma non consentono di delegare anche la competenza unitaria al rilascio del più ampio PAUR di cui all’art. 27-bis D.Lgs. 152/2006.

Il PAUR, infatti, sarebbe espressione di una nuova competenza a sé stante rispetto alla VIA e all’AIA, che supera e trascende le distinte competenze delle amministrazioni chiamate a partecipare alla conferenza di servizi: pertanto, se il legislatore nazionale avesse inteso consentire la delega all’adozione del citato Provvedimento Unico, oltre che della VIA e dell’AIA singolarmente considerate, lo avrebbe dovuto espressamente prevedere. Posto che alcuna disposizione normativa autorizzerebbe alla riallocazione delle funzioni in materia di PAUR, la delega in favore delle Province operata dalla L.R. 5/2010 contrasterebbe con l’art. 117, comma 2, lettera s) e con l’art. 118, comma 2, Cost..

12.- Il Collegio ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale prospettate dal Comune di Rezzato nei motivi I c) e II.

13.1.- Per ciò che attiene alla rilevanza nel presente giudizio, il Collegio osserva come le censure su cui le questioni di legittimità costituzionale prospettate si riverberano siano evidentemente prioritarie ed assorbenti, rispetto a ogni altra dedotta, sia con il ricorso introduttivo, sia con quello per motivi aggiunti.

Il loro carattere pregiudiziale è, infatti, dato, piuttosto che dalla gradazione proposta dalla parte, dalla tipologia del vizio censurato, vale a dire la compatibilità della norma attributiva del potere esercitato dalla Provincia di Brescia con la Carta costituzionale e, quindi, se sussista la competenza della Provincia stessa ad adottare l’autorizzazione impugnata, con la logica conseguenza che l’accoglimento di una delle questioni di legittimità formulate, escludendo tale competenza, comporterebbe necessariamente quello del ricorso introduttivo e dei successivi motivi aggiunti sotto tale profilo, ovverosia per difetto di attribuzione, con assorbimento di ogni altra censura formulata e con effetti invalidanti altresì del provvedimento di proroga, impugnato con ricorso per motivi aggiunti.

13.2.- Tale conclusione è del resto coerente con quanto affermato dal Consiglio di Stato, per cui lo stesso potere del ricorrente di graduare i motivi di ricorso incontra un limite nel vizio di incompetenza per cui “l'accoglimento del ricorso giurisdizionale per la riconosciuta sussistenza del vizio di incompetenza comporta l'assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione, in quanto la valutazione del merito della controversia si risolverebbe in un giudizio meramente ipotetico sull'ulteriore attività amministrativa dell'organo competente, cui spetta l'effettiva valutazione della vicenda e che potrebbe emanare, o non, l'atto in questione e comunque, provvedere con un contenuto diverso” (C.d.S., A.P. n. 5 del 27.4.2015).

14.1.- Quanto al concorrente profilo della non manifesta infondatezza della questione, il Collegio ritiene necessario effettuare le seguenti precisazioni.

14.2.- La riforma del titolo V della Costituzione, avvenuta con Legge Costituzionale n. 3/2001, ha fortemente inciso sul riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni e sull’allocazione delle competenze amministrative.

In merito al primo aspetto e per quanto di rilievo ai presenti fini, l’art. 117, comma 2, lettera “s” della Costituzione attribuisce allo Stato la legislazione esclusiva nella materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

In merito al secondo profilo, il novellato art. 118 Cost. ha superato la previgente regola del “parallelismo delle funzioni” (in base al quale il titolare del potere legislativo in una determinata materia era altresì titolato garantirne l’esecuzione in via amministrativa) in favore dell’allocazione delle funzioni amministrative “ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” (comma I), con la precisazione che “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze” (comma II).

La giurisprudenza costituzionale, più volte pronunciatasi in ipotesi di leggi regionali che hanno allocato a livelli inferiori di governo funzioni alle stesse attribuite dalla normativa statale nella materia della “tutela dell’ambiente” – rientrante nella legislazione esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lettera “s” Cost., ha chiarito che “tale potestà esclusiva comporta che il solo legislatore nazionale sia competente a definire l’organizzazione delle corrispondenti funzioni amministrative anche attraverso l’allocazione di competenze presso enti diversi dai comuni – ai quali esse devono ritenersi generalmente attribuite secondo il criterio espresso dall’art. 118 Cost. – tutte le volte in cui l’esigenza di esercizio unitario della funzione trascenda il relativo ambito territoriale di governo” e che ciò “risponde, del resto, a ineludibili esigenze di protezione di un bene unitario e di valore primario quale è l’ambiente (sentenze n. 246 del 2017 e n. 641 del 1987), che risulterebbero vanificate ove si riconoscesse alla regione la facoltà di rimetterne indiscriminatamente la cura a un ente territoriale di dimensioni minori, in deroga alla valutazione di adeguatezza compiuta dal legislatore statale con l’individuazione del livello regionale (sentenze n. 60 del 2023 e n. 189 del 2021)” (cfr., da ultimo sentenza n. 2/2024, nonché precedenti n. 160/2023 e 189/2021).

La concreta collocazione delle funzioni, pertanto, non può che trovare base nella legge, con la conseguenza, che “sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime” (Corte Cost. n. 43/2004), anche perché il conferimento di una funzione amministrativa al livello di governo ritenuto più adeguato, è frutto di una specifica valutazione da parte dell’Ente titolare della competenza legislativa in ordine alle “concrete situazioni relative ai diversi settori, alla luce dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza in riferimento alle caratteristiche proprie del sistema di amministrazione locale» (Corte Cost., sentenza n. 379 del 2004).

14.3.1.- Quanto al motivo I c).

L’art. 16, comma 1, lettera b) della L.R. 26/2003, nella versione attualmente vigente, prevede “Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 197 del d.lgs. 152/2006 spetta alle province:…b) l'approvazione ai sensi degli articoli 208 e 209 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) dei progetti di impianti non rientranti nella competenza regionale”.

A livello nazionale, invece, l’art. 208 D.Lgs. 152/2006 assegna la funzione di rilascio della “autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti” alla Regione.

Solo in data 11.8.2023 è entrato in vigore il ripetuto D.L. 104/2023 (“Disposizioni urgenti a tutela degli utenti, in materia di attività economiche e finanziarie e investimenti strategici”), convertito in L. 136/2023, che all’art. 22 prevede “Le Regioni possono conferire, con legge, le funzioni amministrative di cui agli articoli 194, comma 6, lettera a), 208, 242 e 242-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, agli enti locali di cui all'articolo 114 della Costituzione, tenendo conto in particolare del principio di adeguatezza. La medesima legge disciplina i poteri di indirizzo, coordinamento e controllo sulle funzioni da parte della Regione il supporto tecnico-amministrativo agli enti cui sono trasferite le funzioni e l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione, in caso di verificata inerzia nell'esercizio delle medesime. Sono fatte salve le disposizioni regionali, vigenti alla data di entrata in vigore della presente disposizione, che hanno trasferito le funzioni amministrative predette”.

La norma – come si legge nel dossier D23104 della Camera, reperibile al link https://documenti.camera.it/leg19/dossier/testi/D23104.htm#_Toc144814748 - è stata introdotta, in via d’urgenza, al dichiarato fine di porre rimedio al vulnus riscontrato dalla Corte Costituzionale in materia di delega della competenza amministrativa in materia di procedure di bonifica: la pronuncia 160/2023 aveva, infatti, confermato che la potestà legislativa dello Stato in materia ambientale è esclusiva e, quindi, tale da impedire alle Regioni di derogarvi, in assenza di una specifica autorizzazione dello Stato in tal senso, delegando agli enti locali minori funzioni e poteri in questo ambito. Di conseguenza la disposizione sarebbe “volta a fornire una copertura normativa ad un assetto procedimentale ormai consolidato in assenza del quale si rischierebbe… di registrare un blocco delle attività di bonifica”, contenendo, altresì, “una clausola di salvaguardia delle disposizioni regionali vigenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, in modo tale che sia garantita la prosecuzione dei procedimenti in corso”.

Quest’ultima norma, sopravvenuta in corso di procedimento, se astrattamente integra una previsione statale che consenta alla Regione - cui la funzione di cui all’art. 208 D.Lgs. 152/2006 è stata attribuita dallo Stato in base ad una valutazione di adeguatezza - di delegare detta funzione alle Province, tuttavia si presta al dubbio di legittimità costituzionale adombrato dal Comune di Rezzato sub c) del motivo I.

14.3.2.- Quanto al profilo sub c), infatti, sussiste il dubbio circa il contrasto tra l’art. 16, comma 1, lettera b) L.R. 26/2003 e l’art. 117, comma 2, lettera “s” Cost., dal momento che la previsione normativa regionale, vigente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, sfugge all’autorizzazione alla delega delle funzioni di cui all’art. 208 D.Lgs. 52/2006: infatti, l’art. 22 del D.L. 104/2023, nel prevedere che il trasferimento delle funzioni debba avvenire mediante legge regionale, prescrive che “la medesima legge disciplina i poteri di indirizzo, coordinamento e controllo sulle funzioni da parte della Regione, il supporto tecnico-amministrativo agli enti cui sono trasferite le funzioni e l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione in caso di verificata inerzia nell'esercizio delle medesime”.

Tuttavia la L.R. 26/2023, ratione temporis vigente, non disciplina – nemmeno con indicazioni di massima - i poteri di indirizzo, coordinamento e controllo da parte della Regione sulle Province nell’esercizio delle funzioni relative ai rifiuti e alle discariche e, soprattutto, non prevede alcunché in merito ai poteri sostitutivi regionali.

Né è dirimente, in proposito, il richiamo, effettuato da Regione Lombardia, all’art. 16 bis della L.R. 26/2003, che regolamenta gli aspetti indicati previsti dall’art. 22 D.L. 104/2023: infatti tale articolo è stato introdotto nella L.R. 26/2003 soltanto dall’art. 23, comma 1, lettera a) della L.R. 6/2024, entrata in vigore il 6.12.2024, ovverosia successivamente all’adozione del provvedimento impugnato, in data 10.4.2024.

Pertanto, all’epoca dell’adozione del provvedimento detto art. 16 bis L.R. 26/2003 non era vigente e, quindi, l’art. 16, comma 1, lettera b) L.R. 26/2003 non rispettava i criteri stabiliti dalla Legge nazionale (cioè l’art. 22 D.L. 104/2023) che ha consentito alla Regione la delega delle funzioni di cui all’art. 208 D.Lgs. 152/2006 agli enti locali di cui all’art. 114 Cost., ponendosi pertanto in contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera “s” Cost..

Neppure pare condivisibile l’affermazione di La Castella S.r.l., secondo cui la salvezza delle “disposizioni regionali, vigenti alla data di entrata in vigore della presente disposizione, che hanno trasferito le funzioni amministrative predette” non sarebbe soggetta alle condizioni di cui al secondo periodo, ovverosia alla “disciplina dei poteri di indirizzo, coordinamento e controllo sulle funzioni da parte della Regione, il supporto tecnico-amministrativo agli enti cui sono trasferite le funzioni e l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione”: una siffatta conclusione, infatti, si presterebbe a dubbi di costituzionalità non soltanto sotto il profilo della intrinseca ragionevolezza (imponendo un trattamento differenziato alle norme di delega regionali a seconda che siano intervenute prima o dopo l’entrata in vigore dell’art. 22 D.L. 104/2023), ma sarebbe comunque smentita dal tenore letterale della disposizione, che si limita a fare “salve” le disposizioni regionali che abbiano trasferito le funzioni amministrative in essa menzionate, senza l’aggiunta di locuzioni quali “comunque” o “in ogni caso”, che avrebbero potuto palesare un’intentio legis di sanatoria sganciata dalle prescrizioni di cui al periodo che precede.

14.3.3.- Alla luce delle considerazioni sin qui esposte il Collegio sottopone alla Corte il contrasto dell'art. 16, comma 1, lettera b) della L.R. 26/2003, ratione temporis vigente, con l'art. 117, comma 2, lettera “s” Cost., atteso il mancato rispetto dei parametri indicati nell’art. 22 D.L. 104/2023, nella parte in cui attribuisce alle Province le funzioni amministrative, in materia di Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, senza disciplinare “i poteri di indirizzo, coordinamento e controllo sulle funzioni da parte della Regione il supporto tecnico-amministrativo agli enti cui sono trasferite le funzioni e l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione, in caso di verificata inerzia nell'esercizio delle medesime”.

14.4.- Quanto al motivo II.

La Regione Lombardia, con l’art. 10, comma 1, lettera b), n. 7) della L.R. 36/2017 ha inserito il comma 7 quinquies all’art. 2 della L.R. 5/2010, secondo cui “Le autorità competenti di cui al presente articolo sono amministrazioni procedenti nell'ambito della conferenza di servizi di cui all’articolo 27 bis, comma 7, del d.lgs. 152/2006 e agli articoli 14 e seguenti della legge 241/1990”, così ricollegandosi a quanto stabilito nel comma 3 in merito alla competenza provinciale, ovverosia che “La provincia sul cui territorio si prevede di realizzare l'intervento è, secondo la decorrenza stabilita dall’articolo 14, comma 8, autorità competente all'espletamento delle procedure di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA con riferimento ai progetti di cui all'articolo 1, comma 1: a) per i quali è competente all'approvazione o all'autorizzazione; b) individuati nella parte II dell'allegato C; c) localizzati nel territorio di più comuni”.

A livello nazionale, invece, l’art. 27 bis D.Lgs. 152/2006 (introdotto dal D.Lgs. 104/2017 e rubricato “provvedimento autorizzatorio unico regionale”) prevede che “Nel caso di procedimenti di VIA di competenza regionale il proponente presenta all’autorità competente un’istanza” per il rilascio del PAUR, così individuando nella Regione l’autorità competente.

Difetta una espressa previsione normativa di rango statale in merito alla delegabilità di dette funzioni da parte delle Regione ad enti di livello più prossimo ai cittadini.

Secondo Regione Lombardia la possibilità di delega discenderebbe dall’art. 7 bis, comma 8, D.Lgs. 152/2006 (parimenti introdotto dal D.Lgs. 104/2017): l’Ente sostiene che “in assenza di indicazioni normative contrarie, nonché in coerenza con l’assetto del riparto delle competenze delineato dal Codice Ambiente” si debba ritenere “che il legislatore statale non abbia inteso operare alcuna differenza tra autorità competente in materia di VIA e autorità competente in materia di PAUR e che, conseguentemente, abbia confermato l’attribuzione alle Regioni e alle Province Autonome la possibilità di decentrare anche le funzioni amministrative in materia di PAUR”. A sostegno dell’assunto Regione Lombardia richiama quanto affermato dal Consiglio di Stato, ovverosia che “non vi è dubbio che il d.lgs. n. 104 del 2017, nell’attribuire alle Regioni (e alle Province autonome) il potere di conferire le funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA “agli altri enti territoriali sub-regionali”, le abbia autorizzate, in astratto, anche a decentrare le funzioni amministrative in materia di P.A.U.R.” (C.d.S., Sez. IV, 6195 del 2.9.2021)

Il Collegio, tuttavia, non può escludere come manifestamente infondato, l’ipotizzato contrasto tra l’art. 2, comma 7, quinquies della L.R. 5/2010 e l’art. 117, comma 2, lettera “s” della Costituzione, in quanto:

- l’art. 27 bis D.Lgs. 152/2006 si limita a stabilire che “Nel caso di procedimenti di VIA di competenza regionale” l’istanza di rilascio del “provvedimento autorizzatorio unico regionale” (PAUR) vada proposta all’autorità competente, ovverosia alla Regione – senza prevedere alcuna possibilità di delega della funzione da parte di quest’ultima;

- l’art. 7 bis, comma 2, D.Lgs. 152/2006, rubricato “Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA”, stabilisce “Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi o regolamenti l’organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonché l’eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali. La potestà normativa di cui al presente comma è esercitata in conformità alla legislazione europea e nel rispetto di quanto previsto nel presente decreto, fatto salvo il potere di stabilire regole particolari ed ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonché per la destinazione alle finalità di cui all’articolo 29, comma 8, dei proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie. In ogni caso non sono derogabili i termini procedimentali massimi di cui agli articoli 19 e 27 bis”;

- quest’ultima norma prevede che le Regioni (e le Province autonome di Trento e Bolzano) disciplinino con leggi o regolamenti “l’organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA”, attribuendo altresì il potere di un “eventuale conferimento di tali funzioni (ovverosia in materia di VIA) o di compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali”; con riferimento alla potestà normativa il legislatore nazionale ha specificato che essa debba essere esercitata in conformità alle legislazione europea (essendo il D.Lgs. 104/2017 che ha introdotto la previsione in esame attuazione della direttiva 2014/52/UE) e nel rispetto del TU dell’Ambiente, salva la possibilità “di stabilire regole particolari ed ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonché per la destinazione alle finalità di cui all’articolo 29, comma 8, dei proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie”, senza tuttavia poter derogare ai “termini procedimentali massimi di cui agli articoli 19 e 27 bis”;

- difetta una previsione espressa circa la possibilità che le Regioni (e le Province autonome), titolari della funzione di rilascio del Provvedimento di autorizzazione unica regionale – PAUR, possano, a loro volta, delegare tali funzioni ad Enti di livello di governo inferiore;

- tale previsione non pare ricavabile, per implicito, dal predetto art. 7 bis, comma 8, D.Lgs. 152/2006, in quanto: i) secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale “Posto che la predeterminazione normativa della distribuzione dei compiti costituisce una proiezione del principio di legalità, che, ai sensi dell’art. 97 Cost., regola l’agire amministrativo, l’attitudine della delega a modificare la competenza ne giustifica il condizionamento al duplice presupposto della titolarità originaria, in capo al conferente, del potere che ne forma oggetto e dell’espressa previsione e delimitazione ad opera della stessa fonte normativa che attribuisce la competenza a delegare” (§ 6.1. della sentenza n. 189/2021); ii) il richiamo che l’ultimo periodo di tale norma effettua all’art. 27 bis del D.Lgs. 152/2006 deve ritenersi riferito alla “potestà normativa” di Regioni e Province autonome e non già al conferimento delle funzioni amministrative in materia di VIA, militando in tal senso la lettera della norma (che non consente la deroga dei termini procedimentali, chiaramente riferita al potere regolatorio), oltre che il costrutto sintattico del periodo; iii) il rilievo che il PAUR sia un procedimento finalizzato a semplificare e velocizzare la VIA di competenza regionale non consente di affermare che la delegabilità di quest’ultima – espressamente consentita dal legislatore statale – implichi, per implicito, la delegabilità del PAUR stesso, giacché “Esso ha, dunque, una natura per così dire unitaria, includendo in un unico atto i singoli titoli abilitativi emessi a seguito della conferenza di servizi che, come noto, riunisce in unica sede decisoria le diverse amministrazioni competenti…il provvedimento unico regionale non è quindi un atto sostitutivo, bensì comprensivo delle altre autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto. Evidente, allora, la riconducibilità della disposizione alla competenza esclusiva in materia ambientale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.” (Corte Cost., sentenza n. 198/2018), costituendo un quid pluris rispetto alla VIA.

Ciò posto, il Collegio – ritenuto che l'art. 117, comma 2 lettera s), Cost. e le norme statali passate in rassegna confermano che le Province, nella loro qualità di enti esponenziali della relativa comunità, non sono titolari, in materia ambientale, di funzioni amministrative proprie – è dell'avviso che il legislatore regionale lombardo, nell’attribuire alle Province le funzioni di rilascio del PAUR di cui all’art. 2, comma 7 quinquies, L.R. 5/2010, abbia introdotto un modello di distribuzione delle competenze decisionali che viola la riserva della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, in quanto contrastante con l’art. 27 bis del D.Lgs. 152/2006, che disciplina il provvedimento autorizzatorio unico regionale con riferimento ai soli progetti sottoposti a VIA di competenza regionale: appare, quindi, pregiudicata “la legittimazione del solo legislatore nazionale a definire l'organizzazione delle corrispondenti funzioni amministrative anche attraverso l'allocazione di competenze presso enti diversi dai Comuni - ai quali devono ritenersi generalmente attribuite secondo il criterio espresso dall'art. 118, primo comma, Cost. - tutte le volte in cui l'esigenza di esercizio unitario della funzione trascenda tale ambito territoriale di governo” (Corte Cost., sentenza n. 189/2021, nonché 160/2023 e 2/2024).

L'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, nello stabilire che lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», fornisce una chiara e univoca indicazione della fonte legislativa legittimata ad operare, in via esclusiva, la distribuzione delle connesse funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali, sicché deve escludersi che il Codice dell'ambiente, nel conferire alle Regioni la relativa competenza, ne abbia anche consentito l'allocazione ad un diverso livello amministrativo: va esclusa, pertanto, la possibilità di delegare tali funzioni alle Province costì insistenti, anche qualora il progetto oggetto di autorizzazione unica sia “localizzato nel territorio di più comuni” (cfr. art. 2, comma 3, L.R. 5/2010).

Depone, in tal senso, anche una lettura combinata con l’art. 118 Cost., il quale prevede, infatti, che in generale “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni” a meno che le stesse “per assicurare l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”: in tal modo il legislatore costituzionale ha inteso introdurre un elemento di elasticità nell'attribuzione delle funzioni amministrative, correlato alle esigenze unitarie di esercizio “sovraterritoriale” delle medesime, attraverso la valorizzazione dei predetti canoni di sussidiarietà verticale, differenziazione e adeguatezza, quali criteri guida della diversa distribuzione delle competenze.

A supporto della dedotta incompatibilità milita anche la già richiamata decisione della Corte Costituzionale (n. 189/2021), sopra citata, la quale, in omaggio ad un orientamento giurisprudenziale consolidato, ha ribadito che nelle materie riservate dalla Costituzione alla competenza legislativa dello Stato, una discrasia normativa tra la norma statale (che stabilisce un determinato assetto di attribuzione delle funzioni) e la norma regionale (che finisce per alterarne, entro il proprio ambito territoriale, il riparto) giustifica di per sé l'illegittimità costituzionale di quest'ultima per violazione dell'art. 117, comma 2 lettera s), che a livello costituzionale ne attribuisce la disciplina al legislatore nazionale.

Quanto fin qui osservato induce a concludere nuovamente che, nella materia della “tutela dell'ambiente e dell'ecosistema”, non possono essere ammesse iniziative del legislatore regionale di regolamentazione, nel proprio ambito territoriale, delle funzioni amministrative che modifichino l'assetto delle competenze come delineato dalla legge statale, ponendosi la relativa normativa quale limite inderogabile anche da parte Regioni (cfr. Corte Costituzionale, n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008).

Alla luce delle considerazioni sin qui esposte il Collegio sottopone alla Corte, poiché rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale concernente il contrasto dell'art. 2, comma 7 quinquies, della L.R. 5/2010 con l'art. 117, comma 2, lettera “s”, della Costituzione, nella parte in cui attribuisce alle Province le funzioni amministrative, in materia di rilascio del PAUR, che il legislatore statale ha, con l’articolo 27 bis D.Lgs. 152/2006, attribuito esclusivamente alle Regioni.

15.- Di conseguenza, il Collegio dispone la sospensione del presente giudizio e la rimessione della predetta questione alla Corte costituzionale, ai sensi dell'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) rimette alla Corte Costituzionale le questioni di legittimità costituzionale illustrate in motivazione, relative:

- all'art. 16, comma 1, lettera b) della legge della regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26, come modificato dall’art. 15, comma 4, della l.r. 7 agosto 2020, n. 18;

- all'art. 2, comma 7 quinquies, della legge della regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5.

Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio, con rinvio al definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite, e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.

Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza venga notificata alle parti in causa e al presidente della giunta regionale della Lombardia e che venga comunicata al Presidente del consiglio regionale della Lombardia.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente

Alessandro Fede, Referendario

Francesca Siccardi, Referendario, Estensore