Cons. Stato, sez. V, 25 marzo 2025, n. 2463
La sentenza in commento si occupa di una questione nevralgica sorta durante il periodo del Covid-19: la proroga ex lege dell’occupazione di un suolo pubblico. Tuttavia, si specifica che in caso di nuove autorizzazioni si deve seguire il tradizionale iter di approvazione.
Guida alla lettura
In limine, prima di entrare nel merito della questione, è doveroso fare delle premesse in tema di autorizzazioni.
Si tratta di provvedimenti amministrativi accrescitivi volti ad ampliare la sfera giuridica dei destinatari e a rimuovere un limite legale posto all’esercizio di un’attività inerente ad un diritto soggettivo o ad una potestà pubblica. Il limite legale rappresenta, insieme alla discrezionalità della p.a., l’elemento costitutivo di un’autorizzazione. Quest’ultima si distingue dalla concessione, provvedimento con il quale l’amministrazione concede un diritto ex novo o trasferisce un potere dalla pubblica amministrazione al privato, come nel caso di una concessione demaniale. Le autorizzazioni sono subordinate ad uno specifico procedimento da parte dell’amministrazione e hanno un carattere temporale, scaduto il quale il privato è tenuto a richiederne il rinnovo.
L’oggetto della sentenza in commento riguarda la deroga al principio generale; invero nel periodo dell’emergenza sanitaria il legislatore ha introdotto un regime semplificato di cui all’art. 9-ter, commi 4 e 5, decreto-legge 28 ottobre 2020, n.137, convertito poi, dalla legge 18 dicembre 2020 n. 176 che permetteva di prorogare automaticamente autorizzazioni per l'installazione di dehors da parte dei pubblici esercizi. Il decreto prevedeva che, per la proroga dell’installazione di strutture amovibili non fosse necessario richiedere le autorizzazioni paesaggistiche, a condizione che si trattasse di concessioni già autorizzate. Si è trattato, tuttavia, di norme di carattere temporale ed eccezionale, emanate solo in riferimento al periodo emergenziale volte a garantire una maggiore ripresa economica per gli imprenditori; le nuove autorizzazioni sono invece subordinate al regime tradizionale, in quanto la proroga automatica configurerebbe un’occupazione illegittima del suolo pubblico.
Anche il Consiglio di Stato ha chiarito che le disposizioni successive al 2020 non hanno prorogato i titoli ex lege ma solo il regime procedimentale semplificato. I motivi della decisione si basano sui principi di tipicità del potere amministrativo e sull’autonomia dei provvedimenti. In riferimento al primo, l’amministrazione, in forza del principio di legalità ex art 97 Cost., agisce solo secondo la legge e, pertanto, se la stessa non prevede una proroga automatica l’amministrazione non può ex novo ammetterla.
In secondo luogo, non è condivisibile l’ipotesi di “far rivivere” un titolo scaduto per mera interpretazione estensiva.
In definitiva, le autorizzazioni richieste dopo l’emergenza covid sono subordinate al tradizionale procedimento, non trovando applicazione il regime straordinario della proroga automatica concessa solo in via eccezionale.
Pubblicato il 25/03/2025
N. 02463/2025REG.PROV.COLL.
N. 03518/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3518 del 2024, proposto da
Octo S.r.l.s, e PLP S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Stefano Bracci, Paola Pucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Simone Remi, Uberto Capannoli, Roberto Camerini, Andrea Camerini, rappresentati e difesi dall'avvocato Piera Tonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Comune di Piombino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cecilia Bertolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 00259/2024, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Simone Remi e di Uberto Capannoli e di Roberto Camerini e di Andrea Camerini e di Comune di Piombino;
Visto l’appello incidentale di questi ultimi;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Stefano Bracci, Piera Tonelli e Cecilia Bertolini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha dichiarato inammissibili il ricorso principale e il primo motivo aggiunto e accolto il secondo e terzo dei motivi aggiunti proposti dai signori Simone Remi, Uberto Capannoli, Roberto Camerini e Andrea Camerini contro il Comune di Piombino e nei confronti di PLP s.r.l. e di Octo s.r.l.s. per l’annullamento:
A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- del provvedimento 21 aprile 2023 del Dirigente del Settore PTE tramesso tramite PEC il 28 aprile 2023;
- del provvedimento di proroga (espresso o tacito) dell'autorizzazione straordinaria di occupazione di suolo pubblico con strutture temporanee n.310 del 2020 rilasciata alla società PLP s.r.l.;
- di ogni atto ad esso presupposto, connesso e/o consequenziale;
B) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 22/8/2023:
- dell'autorizzazione SUAP 9 giugno 2023 n. 36/23 del Dirigente del Settore Programmazione Territoriale ed Economica;
- di ogni atto ad esso presupposto, connesso e/o consequenziale e, in particolare, del verbale della Commissione Tecnica 30/5/2023 e del provvedimento della Giunta Comunale 7/6/2023 con il quale è stato espresso parere favorevole con prescrizioni;
- per quanto occorrer possa, nella misura in cui trovi applicazione all'autorizzazione SUAP 9 giugno 2023 n. 36/23, della deliberazione della Giunta del Comune di Piombino 124/2020.
1.1. In punto di fatto il tribunale ha dato conto della seguente esposizione dei ricorrenti:
- a) di essere proprietari di abitazioni e di attività di ristorazione in Baratti, località Villini del Comune di Piombino;
- b) che nel 2015, a seguito di bando pubblico, veniva concessa un’area comunale, adiacente alla proprietà dei ricorrenti, per un posteggio extramercatale stagionale (sei mesi da maggio a ottobre) per la vendita di polpo lesso e prodotti ittici trasformati, tramite installazione di un chiosco;
- c) il soggetto aggiudicatario (PLP s.r.l.) stipulava la convenzione n. 6193 del 5 luglio 2015 e, successivamente, a seguito della situazione pandemica, otteneva un’autorizzazione straordinaria, la n. 310 del 1° giugno 2020, per occupazione di suolo pubblico, per l’attività denominata “Al Polpo Marino”, in ampliamento dell’area già oggetto di concessione;
- d) la situazione di occupazione di suolo pubblico si protraeva ulteriormente e, a detta dei ricorrenti, in difformità dalla convenzione del 2015.
1.2. Il ricorso principale, proposto contro la nota comunale del 21 aprile 2023, di comunicazione della proroga ex lege dell’occupazione di suolo pubblico, è stato dichiarato inammissibile, accogliendo la corrispondente eccezione del Comune di Piombino.
Il tribunale ha ritenuto la nota impugnata priva di carattere provvedimentale, aggiungendo che “le censure di parte ricorrente non si rivolgono contro tale nota, ma, in sostanza, avverso l’autorizzazione n. 310/2020, nota a parte ricorrente sin da settembre 2022 e, quindi, da ritenersi oramai consolidata”.
1.3. Per ragioni analoghe sono state ritenute inammissibili le censure del primo motivo aggiunto, di illegittimità derivata dal ricorso principale dell’autorizzazione SUAP n. 36/23A del 9 giugno 2023, rilasciata in favore della Octo s.r.l., “in quanto sostanzialmente rivolte contro l’autorizzazione n. 310/2020, che è ormai inoppugnabile”.
1.4. Invece, respinta l’eccezione di improcedibilità del Comune, sono stati accolti i motivi aggiunti secondo e terzo, riguardanti sempre l’autorizzazione SUAP n. 36/23A, rilasciata in favore della Octo s.r.l.
Il tribunale ha ritenuto trattarsi di nuova autorizzazione, perché facente seguito ad un’istanza per la modifica della tipologia degli arredi per sei strutture ombreggianti e per cinque ombrelloni con gli arredi, oltre ad un’ulteriore struttura ombreggiante, e perché all’istanza aveva fatto seguito un verbale della Commissione tecnica del 30 maggio 2023 e un verbale di Giunta del 7 giugno 2023, contenenti apposite prescrizioni.
Ha perciò concluso che, in quanto nuova autorizzazione, avrebbe dovuto seguire “l’iter ordinario di approvazione” e non essere rilasciata come proroga legale della precedente autorizzazione n. 310/2022.
1.5. Le spese processuali sono state compensate per reciproca soccombenza.
2. Le società Octo srls e PLP srl hanno proposto appello contro l’accoglimento dei motivi aggiunti.
2.1. I signori Simone Remi, Uberto Capannoli, Roberto Camerini e Andrea Camerini si sono costituiti per resistere all’appello e hanno proposto appello incidentale contro la dichiarazione di inammissibilità del ricorso principale e del primo motivo aggiunto, riproponendo i motivi di merito non esaminati in primo grado.
2.2. Il Comune di Piombino si è costituito, resistendo all’appello incidentale e prestando adesione a quello principale.
2.3. All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025 gli appelli sono stati discussi e assegnati a sentenza, previo deposito di memorie e repliche.
3. Logicamente preliminare è la trattazione dell’appello incidentale.
I ricorrenti incidentali premettono l’esposizione dei fatti prima e dopo il rilascio dell’autorizzazione del giugno 2020 (n. 130/2020), effettuato in favore della PLP (società che, come detto sopra, nel 2015 si era aggiudicata per 12 anni la concessione demaniale per installare un chiosco della superficie massima coperta di mq. 10, con esclusione di occupazioni di suolo pubblico esterne al chiosco, fatta eccezione per una pedana, per la vendita di polpo lesso e prodotti ittici trasformati, da esercitarsi per
sei mesi l’anno da maggio ad ottobre); chiariscono che l’autorizzazione n. 130/2020 era stata rilasciata in via “straordinaria” e provvisoria fino ad ottobre 2020 per l’occupazione di 407 mq. di suolo pubblico con 20 tavolini, 40 sedie e 10 ombrelloni, in applicazione della normativa sull’emergenza sanitaria; riferiscono quindi che, pur in mancanza dei presupposti previsti da tale normativa, la situazione di occupazione di suolo pubblico si era protratta fino alla stagione 2022, al termine della quale avevano ritenuto che l’autorizzazione “straordinaria” non fosse più valida essendo decorsi (al momento dell’accesso agli atti dell’agosto/settembre 2022) i sei mesi di durata dell’autorizzazione ed avendo per di più la PLP trasferito la gestione dell’attività alla Octo srl, con cessione di ramo d’azienda, senza che l’autorizzazione fosse stata volturata.
3.1. Illustrati i fatti, la dichiarazione di inammissibilità di cui al punto 1 della sentenza gravata è impugnata col primo motivo dell’appello incidentale “per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, motivazione errata e carente violazione e falsa applicazione dell’art. 9 ter, comma 5, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176 (e successive proroghe dei termini)”.
Gli appellanti incidentali sostengono l’errore del primo giudice per due ordini di motivi:
a) l’autorizzazione n. 310/2020 aveva esaurito ogni effetto e non poteva più essere impugnata, laddove ciò che è stato impugnato dai ricorrenti sono le successive ed illegittime proroghe dell’autorizzazione;
b) la nota del 21/28 aprile 2023 ha carattere provvedimentale in quanto “fa rivivere” un’autorizzazione oramai decaduta e priva di effetti; comunque soltanto dall’emanazione di tale nota i ricorrenti in primo grado sono stati messi a conoscenza dell’errata interpretazione che l’amministrazione dava alla normativa emergenziale.
In particolare, i ricorrenti ribadiscono che hanno inteso impugnare le “proroghe tacite” delle quali hanno appreso conoscenza soltanto con la nota del 21/28 aprile 2023, dal momento che non vi era nessun altro atto che affermasse che l’autorizzazione n. 310/2020 dovesse ritenersi ancora valida o che le installazioni del 2022 fossero state poste in essere sulla base di detta autorizzazione, né che quest’ultima potesse avere un qualche effetto anche per l’anno 2023, ed anche per la società Octo, alla quale l’autorizzazione non era stata volturata.
3.1.1. Nel merito della nota del 21/28 aprile 2023, gli appellanti incidentali osservano che, come si legge nell’autorizzazione n. 310/2020, la stessa era stata rilasciata sulla base dell’art. 181 del d.l. n. 34 del 2020, convertito dalla legge n. 77 del 2020, ma - contrariamente a quanto sostenuto dal Comune di Piombino - la norma non è mai stata prorogata, in quanto le “proroghe ex lege” del regime semplificato hanno riguardato solo le autorizzazioni straordinarie rilasciate in base all’art. 9 ter del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, che imponeva di richiedere comunque una nuova autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico e questa (sussistendone gli estremi) avrebbe potuto essere rilasciata dall’amministrazione col regime semplificato. Tale nuova autorizzazione non era mai stata richiesta dalle società PLP e Octo.
3.1.2. Gli appellanti incidentali deducono, sotto ulteriori profili, che le agevolazioni procedurali avrebbero potuto essere riconosciute solo se l’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico fosse stata finalizzata ad assicurare il rispetto delle misure di distanziamento connesse all’emergenza da Covid -19. Questo presupposto sarebbe stato inesistente nel caso di specie, perché la concessione rilasciata nel 2015 riguarda un posteggio extramercatale per la vendita di polpo lesso e prodotti ittici trasformati, occupato da un chiosco all’aperto, senza posti a sedere o tavoli.
L’autorizzazione per 40 posti a sedere su un’area di ben 407 mq. a fronte di un’attività svolta all’aperto si dovrebbe considerare inoltre sproporzionata ed anziché un aiuto all’attività già svolta per consentire il distanziamento, si sarebbe concretizzata in un vero e proprio mutamento dell’attività in ristorante, senza peraltro il rispetto della normativa e delle autorizzazioni necessarie per la ristorazione.
Il provvedimento n. 310/2020 e la sua proroga sarebbero perciò anche sproporzionati ed illogici, oltre che viziati per difetto di istruttoria e sviamento.
3.2. Col secondo motivo di appello incidentale è impugnata la dichiarazione di inammissibilità di cui al punto 2 della sentenza gravata “per motivazione errata o carente. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 ter, comma 5, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176 (e successive proroghe dei termini)”.
Gli appellanti incidentali osservano che, se l’autorizzazione n. 36/2023 si intende come semplice voltura (cosa che non è) dell’autorizzazione straordinaria n.130/2022 e successive “proroghe automatiche”, la stessa è viziata per illegittimità derivata e ne sconta quella delle precedenti “proroghe” già denunciata col ricorso principale.
4. L’appello incidentale è fondato quanto all’erroneità della dichiarazione di inammissibilità contenuta nella sentenza di primo grado, così come sono fondati i motivi di merito riproposti avverso le proroghe “automatiche” delle autorizzazioni in ampliamento di occupazione di suolo pubblico, ritenute dall’amministrazione.
4.1. La nota comunale del 21/28 aprile 2023 ha il seguente tenore testuale:
<<- il comma 815 della L. n. 197 del 29/12/2023 ha modificato temporalmente il comma 1 dell’art. 40 del DL n. 144 del 23/09/2022 “Ulteriori misure urgenti in materia di politica energetica nazionale, produttività delle imprese, politiche sociali e per la realizzazione del PNRR”, prorogando il mantenimento del regime semplificato in materia di suolo pubblico straordinario, in riferimento all’applicazione dell’art. 9-ter, comma 5 del DL n. 137, convertito in L. n. 176 del 18/12/2020, fino al 30 Giugno 2023;
- successivamente, in sede di conversione con modificazioni in L n. 14 del 24/02/2023 del DL n. 198 del 29/12/2023 “Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi”, con l’art. 1, comma 22-quinquies, tale proroga è stata ulteriormente procrastinata al 31/12/2023;
- il regime semplificato permette agli operatori titolari di concessioni/autorizzazioni concernenti l’uso di suolo pubblico, di posizionare temporaneamente, senza la preventiva autorizzazione necessaria in regime ordinario, su vie, piazze, strade ed altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, strutture amovibili, quali dehor, elementi di arredo urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute ed ombrelloni, purché funzionali all’attività degli esercizi stessi;
- a seguito di quanto sopra le Autorizzazioni temporanee per occupazione di suolo pubblico rilasciate in regime semplificato da questa Amministrazione comunale nel corso degli anni 2020/2022, conservano la loro efficacia fino allo spirare della proroga disciplinata nei termini di legge, “salvo disdetta da parte dell’interessato”, come previsto dal sopra indicato comma 1 dell’art. 40 del DL n. 144 del 23/09/2022;
- nel caso specifico, gli arredi sono stati rimossi a fine esercizio 2022, unitamente alla struttura del chiosco, e ricollocati per la stagione 2023>>.
La nota ha portata di provvedimento dell’amministrazione riferito alla “stagione 2023”, dal momento che, per quest’ultima, il Comune di Piombino ha, per la prima volta, manifestato la determinazione di ritenere ancora vigente l’autorizzazione straordinaria di suolo pubblico n. 310 del 1° giugno 2020, perché prorogata ai sensi delle disposizioni di legge sulle “proroghe” richiamate nello stesso provvedimento.
Orbene, rispetto alla doglianza dei ricorrenti concernente appunto l’applicazione di tale normativa per la stagione in corso, all’atto della presentazione del ricorso non si era verificata alcuna preclusione derivante dalla mancata impugnazione dell’autorizzazione del 1° giugno 2020 n. 310 rilasciata ai sensi della normativa emergenziale di cui all’art. 181 del d.l. n. 34/2020, convertito dalla legge n. 77/2020.
L’affermazione del T.a.r. secondo cui quest’ultima avrebbe dovuto ritenersi oramai “consolidata” perché non impugnata con decorrenza dal settembre 2022 (quando resa a nota ai ricorrenti a seguito dell’accesso agli atti), è corretta se riferita alla censura di violazione dell’art. 181 del d.l. n. 34/2020, per carenza dei presupposti per il rilascio disposti da tale norma, ovvero alle censure di eccesso di potere per sproporzione ed illogicità manifeste (pure contenute nel ricorso principale).
Invece, le censure concernenti la violazione da parte dell’amministrazione comunale delle norme sulle c.d. proroghe ex lege non avrebbero certo potuto essere rivolte avverso l’autorizzazione “straordinaria” n. 310 del 2020, in quanto si trattava della prima autorizzazione per l’occupazione di suolo pubblico in ampliamento, rilasciata, ai sensi del d.l. n. 34/2020, e fino ad ottobre 2020.
Quanto alle stagioni 2021 e 2022, va evidenziato che le asserite proroghe non risultano da alcun atto formale dell’amministrazione suscettibile di impugnazione. Anche a voler ritenere che si sia trattato di autorizzazioni “tacite”, in forza delle c.d. proroghe ex lege, queste sarebbero state limitate tutt’al più al periodo semestrale di ciascun anno d’esercizio (cioè da maggio a ottobre, rispettivamente del 2021 e del 2022), di modo che l’eventuale mancata impugnazione riferita ad una di tali annualità (o ad entrambe) non avrebbe potuto precludere l’impugnazione per l’annualità successiva (2023).
Pertanto, per impedire che per la stagione 2023 venisse ritenuta in essere dal Comune di Piombino una nuova autorizzazione per effetto delle “proroghe ex lege”, in violazione proprio delle disposizioni di legge ivi richiamate, i ricorrenti non avrebbero potuto fare altro che impugnare la nota del 21/28 aprile 2023.
4.1.1. Da quanto sopra discende anche il rigetto dell’eccezione di improcedibilità dell’appello incidentale per carenza di interesse, sollevata dalle società Octo e PLP e dal Comune di Piombino, per non avere gli appellanti incidentali impugnato “la proroga” concessa per l’anno 2024.
All’opposto, come da ultimo replicato dagli appellanti incidentali, poiché anche per la stagione 2024 le società e l’amministrazione comunale sostengono applicabile la normativa di proroga già oggetto del presente contenzioso, i ricorrenti in primo grado conservano interesse all’accoglimento del ricorso (ed oggi dell’appello incidentale) concernente l’applicabilità di tale normativa, poiché idoneo a travolgere ogni ulteriore provvedimento di proroga dell’autorizzazione n. 310/2020 che il Comune di Piombino abbia rilasciato o intendesse rilasciare per la normativa c.d. emergenziale; interesse, che è confermato ad oggi dalla proroga del regime straordinario fino al 31.12.2025 avvenuta con la legge 16 dicembre 2024 n. 193 recante “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023”, art. 26, comma 4.
4.2. Oltre che ammissibile e procedibile, la censura di violazione di legge riproposta dagli appellanti incidentali è fondata.
La successione e i contenuti delle norme in materia, emanate in relazione all’emergenza sanitaria da Covid-19, sono quelli riepilogati dalla difesa dei ricorrenti in primo grado, integrati come appresso:
- l’art. 181 del decreto legge n. 19 maggio 2020, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, in base al cui terzo comma: “Ai soli fini di assicurare il rispetto delle misure di distanziamento connesse all'emergenza da COVID-19, e comunque non oltre il 31 dicembre 2020, la posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al comma 1, di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purché funzionali all’attività di cui all’art. 5 della legge n. 287 del 1991, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21 e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”; il comma quarto ha inoltre previsto quanto segue: “Per la posa in opera delle strutture amovibili di cui al comma 3 è disapplicato il limite temporale di cui all'articolo 6 comma 1, lettera e-bis), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”;
- le due norme non sono mai state prorogate, sebbene l’art. 9-ter, comma 5 del d.l. n. 137/2020 (infra) le abbia riprodotte testualmente; comunque entrambe riguardano “la posa in opera temporanea … di strutture amovibili” sugli spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, e consentono un regime di rilascio semplificato delle relative concessioni o autorizzazioni di occupazione di suolo pubblico, senza necessità di nulla-osta paesaggistico per le relative strutture e di titolo edilizio anche per occupazioni superiori ai sei mesi;
- l’art. 9 -ter, comma 4, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, ha previsto, a sua volta riproducendo il secondo comma del detto art. 181, una procedura semplificata di presentazione della domanda per via telematica di concessione o autorizzazione di o.s.p.;
- lo stesso art. 9 ter ha poi riprodotto, al comma 5, la previsione del regime semplificato per la posa in opera delle strutture amovibili in spazi vincolati, disponendo: “Ai soli fini di assicurare il rispetto delle misure di distanziamento connesse all'emergenza da COVID-19, a far data dal 1° gennaio 2021 e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, la posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al comma 2, di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purché funzionali all'attività di cui all'articolo 5 della legge n. 287 del 1991, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21 e 146 del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Per la posa in opera delle strutture amovibili di cui al periodo precedente è disapplicato il limite temporale di cui all'articolo 6, comma 1, lettera e-bis), del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”;
- è vero che con l’art. 10 ter del d.l. 21 marzo 2022, n. 21, inserito dalla legge di conversione 20 maggio 2022, n. 51, si è prevista una proroga delle autorizzazioni concernenti l’utilizzazione temporanea di suolo pubblico rilasciate ai sensi dell’art. 9 ter, comma 4 e 5, predetti (“1. Al fine di promuovere la ripresa delle attività danneggiate dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, le autorizzazioni concernenti l'utilizzazione temporanea del suolo pubblico concesse ai sensi dell'articolo 9-ter, commi 4 e 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, sono prorogate al 30 settembre 2022, salvo disdetta dell'interessato.
2. La proroga di cui al comma 1 è subordinata all'avvenuto pagamento del canone unico di cui all'articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160. I comuni possono comunque prevedere la riduzione o l'esenzione dal pagamento del canone unico per le attività di cui al comma 1”);
- tuttavia la disposizione non è stata così riprodotta nelle norme successive, indicate anche nel provvedimento impugnato, in quanto il decreto legge 23 settembre 2022 n. 144 (c.d. “Aiuti Ter”), convertito con modificazioni dalla legge 17 novembre 2022 n. 175, all’art. 40, comma 1, ha limitato la propria previsione alla procedura semplificata dell’art. 9 ter comma 5, stabilendo quanto segue “1. L'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 9-ter, comma 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, è prorogata al 31 dicembre 2022, salva disdetta da parte dell'interessato”; malgrado l’ambiguità di tale inciso finale, la lettera della legge depone nel senso che oggetto della proroga ulteriore sono soltanto le disposizioni relative al procedimento semplificato e alle esenzioni autorizzatorie, riguardo a nuove concessioni in aree soggette a vincoli paesaggistico-culturali, e senza necessità di titolo abilitativo urbanistico anche oltre i sei mesi;
- il termine di vigenza del procedimento semplificato è stato ulteriormente prorogato al 30 giugno 2023 dall’art. 1, comma 815 della legge 29 dicembre 2022, n. 197;
- con l’art. 1, comma 22- quinquies, del decreto legge 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14, il termine del 30 giugno 2023 è stato differito al 31 dicembre 2023;
- con l’art. 11, comma 8 della legge 30 dicembre 2023 n. 214, il termine è stato procrastinato al 31 dicembre 2024;
- tali ultime proroghe si sono perciò limitate a sposare in avanti il termine per l’applicazione del procedimento semplificato, impregiudicata la già avvenuta scadenza al 30 settembre 2022 di tutte le concessioni o autorizzazioni emergenziali già scadute e prorogate ex lege fino a tale data (a maggior ragione quindi l’autorizzazione n. 130 del 2020, che nemmeno era stata rilasciata ai sensi dell’art. 9 ter, comma 4, del d.l. n. 137 del 2020, ma ai sensi dell’art. 181 del d.l. n. 34 del 2020);
- da ultimo la legge 16 dicembre 2024 n. 193, modificando peraltro le precedenti disposizioni che si limitavano a prorogare i termini, ha direttamente prorogato i titoli, prevedendo quanto segue, all’art. 26, comma 4: “Le autorizzazioni e le concessioni per l'utilizzazione temporanea del suolo pubblico rilasciate ai sensi dell'articolo 9-ter, commi 4 e 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, sono prorogate fino alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1 e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2025”. Si tratta di disposizione applicabile ad autorizzazioni o concessioni non ancora scadute alla data della sua entrata in vigore; comunque di certo non applicabile all’autorizzazione “emergenziale” n. 130/2022, da ritenersi definitivamente scaduta al decorso del relativo semestre.
In sintesi, le norme - richiamate nel provvedimento dell’aprile 2023 - che hanno prorogato il regime semplificato previsto dall’art. 9 ter non stabilivano “una proroga automatica” delle autorizzazioni
all’occupazione di suolo pubblico già rilasciate, ma solo una proroga del regime semplificato per il rilascio.
Invero, la norma oggetto delle diverse proroghe è quella dell’art. 9-ter, comma 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, la quale presuppone comunque la richiesta di una (nuova) autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico; soltanto, che, per la normativa speciale, questa avrebbe potuto essere rilasciata dall’amministrazione col regime semplificato, vale a dire senza il rilascio della previa autorizzazione paesaggistica ex artt. 21 e 146 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e senza necessità di permesso a costruire anche in caso di installazione oltre i sei mesi dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
In disparte perciò ogni questione in merito alla legittimità dell’originario rilascio dell’autorizzazione n. 310 del 2020, ai sensi dell’art. 181 del d.l. n. 34/2020, la normativa sopravvenuta non ne ha previsto alcun proroga ex lege, o “automatica” per l’anno 2023, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune di Piombino, ma sarebbe stata necessaria una nuova istanza dell’interessato e l’avvio di un apposito procedimento amministrativo, da concludersi con un provvedimento di autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico in ampliamento rispetto alla concessione del 2015.
4.2.1. Giova precisare che l’espressa salvezza delle ulteriori eventuali “proroghe legali” contenuta nel provvedimento di autorizzazione n. 310 del 1°giugno 2020 va intesa come presupponente le condizioni di legge, in presenza delle quali le proroghe avrebbero potuto essere accordate dall’amministrazione; tali condizioni non ricorrevano nel caso di specie.
4.3. Dato quanto fin qui esposto, la sentenza di primo grado va riformata in punto di dichiarazione di inammissibilità dei motivi del ricorso principale e del primo motivo aggiunto. Per l’effetto, tali motivi vanno reputati ammissibili (nei limiti del vizio di violazione della normativa sopra specificata) e accolti in riferimento sia alla nota del 21/28 aprile 2023 che, per illegittimità derivata, in riferimento all’autorizzazione n. 36/23A del 9 giugno 2023.
5. Quanto a quest’ultima, peraltro, varrebbero comunque le ragioni di annullamento già ritenute dalla sentenza di primo grado.
Avverso tali ragioni è stato proposto appello principale dalle società OCTO srls e PLP srl.
Le appellanti sostengono che avrebbe errato il T.a.r. nel ritenere che, con l’istanza del 22 maggio 2023, fosse stata richiesta una nuova autorizzazione, necessitante perciò di un iter ordinario di approvazione. Secondo le appellanti “nella disciplina derogatoria straordinaria prorogata nel corso degli anni non esiste un procedimento tipizzato di rilascio di autorizzazioni di suolo pubblico aggiuntivo per gli anni successivi al 2021”.
5.1. L’assunto è destituito di fondamento già per quanto argomentato a proposito dell’appello incidentale.
5.2. Nel caso di specie, poi, a maggior ragione il Comune di Piombino avrebbe dovuto avviare un autonomo procedimento, per il rilascio di un’autorizzazione nuova e diversa nei confronti della Octo (potendo quest’ultima subentrare alla PLP tutt’al più soltanto nella concessione del 2015, non certo nell’autorizzazione del 2020, oramai definitivamente scaduta) dal momento che erano da modificare ed ampliare le strutture da installare sul suolo pubblico (tanto da rendere necessari il parere della Commissione tecnica ed un apposito pronunciamento della Giunta).
6. Pertanto, accolto l’appello incidentale e respinto il principale, la sentenza di primo grado va riformata in parte, dovendosi accogliere anche il ricorso di primo grado ed il primo dei motivi aggiunti. Per l’effetto, va disposto l’annullamento del provvedimento del 21/28 aprile 2023, in aggiunta all’annullamento dell’autorizzazione SUAP del 9 giugno 2023 già disposto con la sentenza gravata.
6.1. Le spese dei due gradi di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo in favore dei ricorrenti in primo grado, qui appellanti incidentali, ed a carico, in solido, del Comune di Piombino e delle società Octo e PLP.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli principale e incidentale, come in epigrafe proposti, respinge l’appello principale ed accoglie l’incidentale, secondo quanto specificato in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, dispone l’annullamento degli atti impugnati in primo grado.
Condanna il Comune di Piombino e le società appellanti principali, tutti in solido tra loro, al pagamento delle spese dei due gradi di giudizio, che si liquidano complessivamente nell’importo di € 6.000,00, oltre accessori come per legge, in favore, in solido tra loro, degli appellanti incidentali, già ricorrenti in primo grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Alessandro Maggio, Presidente FF
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore
Marina Perrelli, Consigliere
Gianluca Rovelli, Consigliere
Annamaria Fasano, Consigliere