TAR Liguria, Sez. I, 1° agosto 2026, n. 995
In presenza di una quota di prestazioni da subappaltare prossima alla totalità, non è ipotizzabile la fissazione di una soglia astratta, ma occorre una valutazione caso per caso, tesa ad apprezzare se, nel concreto assetto esecutivo proposto dal concorrente, il subappaltatore si affianchi all’operatore economico oppure sia sostanzialmente destinato a sostituirlo. Pertanto, ove il concorrente dichiari di voler subappaltare il 99% della prestazione qualificante e risulti implausibile, secondo criteri di razionalità produttiva, che il rimanente 1% venga svolto direttamente mediante l’impiego di mezzi e personale appositamente procurati, l’offerta configura una fattispecie di subappalto integrale, non ammessa dall’art. 119 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, e deve essere esclusa.
Guida alla lettura
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Tuttavia, la realtà giuridica spesso rifugge da rigidi schematismi e impone valutazioni ben più complesse, che non consentono ai problemi di essere comodamente alloggiati in caselle di kantiana memoria, predisposte a priori, ma richiedono, nella sussunzione del caso concreto, la flessibilità di un ginnasta.
È quanto accaduto nel caso di specie in cui il Giudice investito della questione della soglia limite del subappalto ha nuovamente fatto calare il sipario sul desiderio di regole predefinite.
Un’annosa questione che ha spostato più volte il baricentro della discussione in Europa e che – a quanto pare – è ben lungi dall’esser stata definitivamente risolta.
Per il Giudice Ligure, infatti, “non è ipotizzabile la fissazione di una soglia astratta, in quanto si tratta di un’impostazione già chiaramente ripudiata dalla Corte di Giustizia", così ritenendo che “l’unica soluzione efficacemente praticabile sia quella di una valutazione caso per caso, tesa ad apprezzare se nel concreto assetto esecutivo proposto dal concorrente il subappaltatore si affianchi all’operatore economico oppure sia sostanzialmente destinato a sostituirlo".
Ma procediamo con ordine.
Il caso trae origine dalla stipula di un accordo quadro per il servizio di riparazione dei mezzi della Polizia Locale del Comune di Genova. La procedura era suddivisa in tre lotti per i quali l’art. 3 del disciplinare di gara consentiva la partecipazione per tutti i tre lotti, ma stabiliva che l’aggiudicatario del terzo lotto non avrebbe potuto aggiudicarsi anche gli altri due, salva l’ipotesi in cui fosse stato l’unico concorrente in gara.
Per tutti i tre lotti presentavano domanda di partecipazione solo due concorrenti e il seggio di gara ha aggiudicato ad un operatore il terzo lotto e, in applicazione del predetto art. 3 del disciplinare, ha aggiudicato i primi due lotti ad un altro.
L’aggiudicazione veniva impugnata – limitatamente al lotto 2 – dall’aggiudicatario del terzo lotto perché l’amministrazione – a suo dire – avrebbe errato a non escludere l’aggiudicataria del secondo lotto.
Veniva dedotto, tra le altre cose, che l’aggiudicazione del lotto in argomento fosse illegittima in quanto la stazione appaltante l’avesse disposta obliterando la dichiarazione (resa nell’offerta dal concorrente in gara) di voler subappaltare il 99% delle prestazioni, nonché per la mancanza dei requisiti di qualificazione e di esecuzione.
La normativa applicabile prevede, ai sensi dell’art. 119 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che: «i soggetti affidatari dei contratti eseguono in proprio le opere o i lavori, i servizi, e le forniture compresi nel contratto. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 120, comma 1, lettera d), la cessione del contratto è nulla. È altresì nullo l'accordo con cui a terzi sia affidata l’integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni appaltate, nonché la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e dei contratti ad alta intensità di manodopera. È ammesso il subappalto secondo le disposizioni del presente articolo». Il secondo comma prosegue precisando che «il subappalto è il contratto con il quale l'appaltatore affida a terzi l'esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto, con organizzazione di mezzi e rischi a carico del subappaltatore».
Dalla semplice lettura della disposizione non è possibile risolvere il caso, quindi, il Collegio ha tratto delle coordinate ermeneutiche dalla norma ricavando, con uno sforzo ermeneutico, due principi, tra loro correlati. Il primo è quello dell’esecuzione in proprio della prestazione, funzionale ad assicurare che il soggetto selezionato sulla base dei requisiti dichiarati e dell’offerta presentata sia effettivamente quello che esegue la commessa. Il secondo, corollario del primo, è quello per il quale il subappalto può avere ad oggetto una parte delle prestazioni dedotte nel contratto: ciò si evince dalla inequivoca definizione di cui all’art. 119, co. 2, che peraltro ricalca il disposto di cui all’art. 71 della Direttiva 2014/24/UE, ove si discorre di «parti dell’appalto» da «subappaltare a terzi».
A questo punto il Collegio ricorda che con la sentenza della Sez. V, 26 settembre 2019, resa in causa C-63/18, la Corte di Giustizia è stato ritenuto non conforme al diritto unionale l’apposizione di un limite quantitativo alle prestazioni subappaltabili.
Tuttavia, osserva il Collegio che tale apertura, animata da una comprensibile tensione pro-concorrenziale, non può certo spingersi fino al punto di consentire un subappalto totale, in violazione del tenore normativo dell’art. 119 c.c.p., nella cui stesura, peraltro, si è tenuto verosimilmente conto della posizione del Giudice europeo.
Dunque, resta fermo il divieto di subappalto totale (T.A.R. Sicilia-Catania, Sez. IV, 16 ottobre 2024, n. 3408).
E allora quid iuris allorché accada, come nel caso di specie, che la quota di lavori subappaltabili sia prossima alla totalità e che il ricorso al subappalto integrale risulti vietato espressamente anche dal disciplinare di gara?
Il Giudice, facendo buon governo dei principi che regolano la materia, ha affermato che «in un contesto di esecuzione plurisoggettiva della prestazione, che sia organizzata secondo criteri di razionalità produttiva, è implausibile che il 99% della prestazione qualificante venga subappaltata e il rimanente 1% venga svolta direttamente dal concorrente, il quale dovrebbe procurarsi mezzi e personale per eseguire una componente irrisoria della commessa. Quantomeno, ciò non può ritenersi con riguardo a una prestazione, quale quella consistente nella manutenzione dei veicoli, che, fino a prova contraria, non si caratterizza ordinariamente per una divisione delle fasi del lavoro».
In definitiva, l’offerta avanzata dalla controinteressata tradisce una fattispecie di subappalto integrale, in quanto tale non ammessa dal codice con l’ovvia e necessaria conseguenza che la stessa avrebbe dovuto essere esclusa.
Pubblicato il 01/08/2026
N. 00995/2026 REG.PROV.COLL.
N. 01459/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1459 del 2025, proposto dal Consorzio Parts & Services, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7CEDF8CA7, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Luigi Machiavelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca De Paoli e Nicola Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
della Em Fleet s.r.l., non costituita in giudizio;
per l'annullamento
previa concessione della misura cautelare,
- della determinazione n°DD4334 in data 29 luglio 2025 del Dirigente della Direzione Beni e Servizi del Comune di Genova, con cui sono stati approvati il disciplinare e gli altri atti per l’indizione della procedura aperta volta all’aggiudicazione di un Accordo Quadro in tre lotti relativo al servizio di manutenzione e riparazione ordinaria e straordinaria delle parti meccaniche dei veicoli costituenti il parco mezzi di proprietà e in uso al Comune di Genova e a Genova Parcheggi s.p.a. per un biennio, nella parte in cui si riferisce al Lotto 2 (CIG: B7CEDF8CA7);
- del disciplinare di gara e di tutti gli altri atti approvati con la determinazione di cui sopra, nella parte in cui si riferiscono al Lotto 2 (CIG: B7CEDF8CA7);
- del verbale di gara cron. n°187 in data 29 agosto 2025, avente ad oggetto le operazioni della gara di cui sopra, nella parte in cui si riferisce al Lotto 2 (CIG: B7CEDF8CA7);
- del verbale di gara cron. n°194 in data 16 settembre 2025, avente ad oggetto le operazioni della gara di cui sopra, nella parte in cui si riferisce al Lotto 2 (CIG: B7CEDF8CA7);
- della determinazione n°DD6371 in data 10 novembre 2025, del Dirigente della Direzione Beni e Servizi del Comune di Genova, con cui sono stati approvati gli atti della gara di cui sopra ed è stata disposta l’aggiudicazione nella parte in cui si riferisce al Lotto 2 (CIG: B7CEDF8CA7);
- di ogni altro atto presupposto, conseguenziale e/o, comunque, connesso;
nonché
al fine di ottenere il ristoro in forma specifica, con la declaratoria dell'inefficacia del contratto medio tempore concluso tra l'aggiudicataria e l'amministrazione resistente e del diritto del ricorrente a subentrarvi;
nonché, in subordine,
qualora non sia possibile il risarcimento in forma specifica, per la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento per equivalente, ovvero, in via subordinata, del danno da responsabilità precontrattuale o da contatto, il tutto nella misura che risulterà in corso di causa e/o in via equitativa, oltre accessori di legge, rivalutazione, interessi e maggior danno;
nonché, in via cautelare
per la sospensione dei provvedimenti impugnati, ovvero per la concessione della diversa misura cautelare per la migliore salvaguardia degli interessi del ricorrente
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Genova;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 c.p.a.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2026 il dott. Nicola Pistilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con atto introduttivo notificato in data 6 dicembre 2025 e depositato in data 15 dicembre 2025 il nominato in epigrafe ha esposto quanto segue.
2. Il ricorrente ha partecipato a una procedura volta alla stipula di un accordo quadro per il servizio di riparazione dei mezzi della Polizia Locale del Comune di Genova. La procedura era suddivisa in tre lotti; l’art. 3 del disciplinare di gara consentiva la partecipazione per tutti i tre lotti, ma stabiliva che l’aggiudicatario del terzo lotto non avrebbe potuto aggiudicarsi anche gli altri due, salva l’ipotesi in cui fosse stato l’unico concorrente in gara.
Per tutti i tre lotti hanno presentato domanda di partecipazione solo due concorrenti: il Consorzio ricorrente e la EM Fleet s.r.l. In tutti i lotti il Consorzio si è classificato al primo posto, avendo proposto un ribasso dell’8,29%, e la EM Fleet s.r.l. al secondo posto, con un ribasso dell’8,00%. Pertanto, il seggio di gara ha aggiudicato al Consorzio il terzo lotto e, in applicazione del predetto art. 3 del disciplinare, ha aggiudicato i primi due lotti alla EM Fleet s.r.l.
Con determinazione del 10 novembre 2025 il Dirigente della Direzione Beni e Servizi del Comune di Genova ha approvato gli atti di gara e disposto le aggiudicazioni in conformità a quanto proposto dal seggio di gara.
3. Impugnando la suddetta aggiudicazione – limitatamente al lotto 2 – il ricorrente ha dedotto la mancata esclusione dell’aggiudicataria, per il fatto che nella propria offerta ha dichiarato di voler subappaltare il 99% delle prestazioni, nonché per la mancanza dei requisiti di qualificazione e di esecuzione.
Si è costituito in giudizio il Comune per resistere al gravame.
La controinteressata è rimasta intimata.
Con ordinanza della Prima Sezione, 2 marzo 2026, n. 47, il Tribunale ha sospeso l’efficacia del provvedimento impugnato.
Le parti hanno depositato ulteriori memorie in vista dell’udienza pubblica del 16 luglio 2026, alla quale la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.
4. Il ricorso è fondato.
4.1. Va premesso che, ai sensi dell’art. 119 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (d’ora in avanti anche “c.c.p.”), «i soggetti affidatari dei contratti eseguono in proprio le opere o i lavori, i servizi, e le forniture compresi nel contratto. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 120, comma 1, lettera d), la cessione del contratto è nulla. È altresì nullo l'accordo con cui a terzi sia affidata l’integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni appaltate, nonché la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e dei contratti ad alta intensità di manodopera. È ammesso il subappalto secondo le disposizioni del presente articolo». Il secondo comma prosegue precisando che «il subappalto è il contratto con il quale l'appaltatore affida a terzi l'esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto, con organizzazione di mezzi e rischi a carico del subappaltatore».
Dall’enunciato normativo è possibile trarre due principi, tra loro correlati. Il primo è quello dell’esecuzione in proprio della prestazione, funzionale ad assicurare che il soggetto selezionato sulla base dei requisiti dichiarati e dell’offerta presentata sia effettivamente quello che esegue la commessa. Il secondo, corollario del primo, è quello per il quale il subappalto può avere ad oggetto una parte delle prestazioni dedotte nel contratto: ciò si evince dalla inequivoca definizione di cui all’art. 119, co. 2, che peraltro ricalca il disposto di cui all’art. 71 della Direttiva 2014/24/UE, ove si discorre di «parti dell’appalto» da «subappaltare a terzi».
4.2. Tanto premesso, il Collegio è consapevole che con la sentenza della Sez. V, 26 settembre 2019, resa in causa C-63/18, la Corte di Giustizia ha ritenuto non conforme al diritto unionale l’apposizione di un limite quantitativo alle prestazioni subappaltabili. Tuttavia, non si può ritenere che tale apertura, animata da una comprensibile tensione pro-concorrenziale, possa spingersi fino al punto di consentire un subappalto totale, in violazione del tenore normativo dell’art. 119 c.c.p., nella cui stesura, peraltro, si è tenuto verosimilmente conto della posizione del Giudice europeo.
4.3. Se dunque può essere mantenuto fermo il divieto di subappalto totale (T.A.R. Sicilia-Catania, Sez. IV, 16 ottobre 2024, n. 3408), resta da chiedersi quale sia il trattamento da riservare a situazioni – per così dire – limite, come quella di specie, in cui la quota di lavori subappaltabili è prossima alla totalità.
Ovviamente, non è ipotizzabile la fissazione di una soglia astratta, in quanto si tratta di un’impostazione già chiaramente ripudiata dalla Corte di Giustizia. Reputa il Collegio che l’unica soluzione efficacemente praticabile sia quella di una valutazione caso per caso, tesa ad apprezzare se nel concreto assetto esecutivo proposto dal concorrente il subappaltatore si affianchi all’operatore economico oppure sia sostanzialmente destinato a sostituirlo.
4.4. Cercando di fare applicazione di tali coordinate, si deve premettere che l’aggiudicataria, nella domanda di partecipazione, ha indicato quanto segue sotto la voce dedicata al subappalto: «SERVIZIO DI MANUTENZIONE E RIPARAZIONE ORDINARIA E STRAORDINARIA ALLE PARTI MECCANICHE DEI VEICOLI NELLA QUOTA DEL 99%» (doc. 10 ricorrente).
Ebbene, alla luce di tale dichiarazione, osserva il Collegio che in un contesto di esecuzione plurisoggettiva della prestazione, che sia organizzata secondo criteri di razionalità produttiva, è implausibile che il 99% della prestazione qualificante venga subappaltata e il rimanente 1% venga svolta direttamente dal concorrente, il quale dovrebbe procurarsi mezzi e personale per eseguire una componente irrisoria della commessa. Quantomeno, ciò non può ritenersi con riguardo a una prestazione, quale quella consistente nella manutenzione dei veicoli, che, fino a prova contraria, non si caratterizza ordinariamente per una divisione delle fasi del lavoro.
4.4.1. A tal proposito, non è conferente la pur suggestiva deduzione formulata dal Comune, secondo il quale anche l’attività del ricorrente si esaurisce in un «coordinamento amministrativo» delle prestazioni rese dalle consorziate (memoria del 30 giugno 2026). Invero, il ricorrente è un consorzio di imprese artigiane, annoverato tra gli operatori economici dall’art. 65 c.c.p., il quale per espressa previsione di legge può avvalersi dei mezzi e dell’organico delle consorziate (art. 67, co. 5 c.c.p.).
4.5. In definitiva, si può concludere che l’offerta avanzata dalla controinteressata tradisca una fattispecie di subappalto integrale, in quanto tale non ammessa dal codice; ne discende che la stessa avrebbe dovuto essere esclusa.
Rispetto a tale soluzione, non è ostativo il principio di tassatività delle cause di esclusione, evocato dal Comune resistente, in quanto il ricorso al subappalto integrale risulta vietato esplicitamente dal disciplinare di gara (doc. 2 ricorrente, art. 8).
4.6. L’accoglimento di tale ordine di censure, avente carattere assorbente, esime il Collegio dalla disamina delle altre questioni di fatto e di diritto.
5. In definitiva, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione in favore della controinteressata e declaratoria di inefficacia del contratto con la stessa stipulato; stante la richiesta del ricorrente, deve essere disposto, inoltre, il subentro nel contratto stipulato con riferimento al lotto 2, previo esperimento delle verifiche da parte della stazione appaltante.
6. L’accoglimento della domanda di subentro dispensa il Collegio dallo scrutinio della pretesa risarcitoria, articolata in via subordinata.
7. La novità della questione giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tre le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per effetto annulla il provvedimento impugnato e, previa declaratoria di inefficacia del contratto stipulato con la controinteressata, dispone il subentro del ricorrente nel medesimo.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente
Marcello Bolognesi, Primo Referendario
Nicola Pistilli, Referendario, Estensore