Cons. Stato, Sez. II, 8 giugno 2026, n. 4615
La regolazione ARERA nel settore rifiuti trasforma l’equilibrio economico-finanziario del contratto da categoria statica del sinallagma negoziale a equilibrio dinamico e regolato, nel quale il riequilibrio costituisce l’esito di un procedimento tecnico-amministrativo di verifica della coerenza tariffaria e non un automatismo a tutela del gestore.
Guida alla lettura
La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, 8 giugno 2026, n. 4615, segna un passaggio particolarmente rilevante nell’evoluzione del rapporto tra regolazione economica del servizio rifiuti e disciplina dei contratti pubblici, offrendo una ricostruzione che, pur muovendo dal solco già tracciato dal TAR Lombardia, ne rimodula significativamente gli approdi interpretativi.
Nel precedente commento alla sentenza del TAR Lombardia n. 3496/2025 (https://italiappalti.it/leggiarticolo.php?id=5899), di cui al primo grado di giudizio, si è posto in evidenza il delicato equilibrio tra l’autonomia negoziale delle parti e i poteri regolatori di ARERA, evidenziando come la regolazione settoriale non potesse spingersi sino a comprimere integralmente gli strumenti di riequilibrio contrattuale previsti dal Codice dei contratti pubblici, in particolare la revisione dei prezzi.
Emblematico, in tal senso, è stato proprio il recente contenzioso sviluppatosi attorno allo Schema tipo di contratto approvato da ARERA con Deliberazione n. 385/2023/R/rif. Come noto, il TAR Lombardia – Milano ha annullato talune disposizioni dello Schema tipo per asserito contrasto con il D.Lgs. 36/2023, tra cui, in particolare, l’art. 7.1., concernente il meccanismo di adeguamento del corrispettivo contrattuale in funzione della sua coerenza con i costi riconosciuti dal metodo tariffario.
Secondo il TAR Milano, infatti, l’art. 7.1., prevedendo “l’atipico meccanismo di adeguamento del corrispettivo contrattuale della coerenza con i costi riconosciuti dal metodo tariffario”, si porrebbe in contrasto con l’art. 60 del D.Lgs. 36/2023, disposizione di rango primario che ha introdotto l’obbligo di previsione delle clausole di revisione prezzi, risultando pertanto illegittimo.
Avverso tale pronuncia, ARERA ha proposto appello, sostenendo invece che la disposizione censurata non introduca alcuna deroga ai principi del Codice dei contratti pubblici. Secondo l’Autorità, la disciplina regolatoria contiene già al proprio interno una pluralità di strumenti idonei a preservare l’equilibrio economico-finanziario del rapporto, comprese misure di revisione del corrispettivo e di riequilibrio contrattuale attivabili al ricorrere di circostanze esogene che incidano negativamente sulla gestione.
In tale prospettiva, ARERA ha sostenuto che l’art. 7.1., letto in combinazione con l’art. 6.1. dello Schema tipo, rappresenterebbe non già un’anomala compressione dell’autonomia contrattuale, bensì il necessario raccordo tra disciplina contrattuale e regolazione tariffaria MTR.
Nel commento alla citata sentenza del TAR Milano, in particolare, è stato osservato che la netta distinzione operata tra corrispettivo contrattuale e valori tariffari rischiava di non cogliere pienamente la funzione di coordinamento attribuita da ARERA al meccanismo di coerenza con i costi riconosciuti dal metodo tariffario. È stato altresì evidenziato come la previsione di cui all’art. 7.1. perseguisse, in realtà, finalità non dissimili da quelle sottese all’art. 9 del D.Lgs. 36/2023, sebbene attraverso strumenti propri della regolazione settoriale.
In tale prospettiva, è stata auspicata un’evoluzione interpretativa idonea a favorire una maggiore integrazione tra disciplina speciale del settore e disciplina generale dei contratti pubblici, anche alla luce del D.Lgs. 201/2022, che attribuisce ad ARERA una funzione di regolazione finalizzata non solo all’efficienza tariffaria, ma anche alla stabilità economica e alla sostenibilità complessiva dei rapporti contrattuali nei servizi pubblici locali.
Ed è proprio in questo solco che si colloca la sentenza del Consiglio di Stato n. 4615/2026, la quale pare recepire, almeno in parte, tali rilievi critici, superando la rigida contrapposizione tra autonomia negoziale e regolazione tariffaria e approdando ad una ricostruzione più sistematica, fondata sul principio di coerenza tra corrispettivo contrattuale e tariffa regolata.
La pronuncia del Consiglio di Stato impone oggi una riflessione ulteriore.
Il Supremo Consesso, infatti, non aderisce né alla tesi di una piena prevalenza della disciplina contrattuale né a quella di una automatica traslazione dei costi sostenuti dal gestore sul corrispettivo di servizio. La soluzione adottata è più sofisticata e si fonda sul principio di coerenza tra corrispettivo contrattuale e metodo tariffario ARERA (MTR), principio che viene elevato a fulcro dell’intero sistema.
Particolarmente significativo risulta il passaggio contenuto al punto 46 della sentenza, ove il Consiglio di Stato distingue due ipotesi: Da un lato, qualora il corrispettivo pattuito risulti superiore al prezzo massimo del servizio determinato secondo il metodo tariffario, esso deve essere ricondotto entro il limite tariffario, attraverso il meccanismo di eterointegrazione del contratto ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c.
Dall’altro lato, ove il corrispettivo contrattuale risulti inferiore rispetto alla tariffa, il gestore non acquisisce automaticamente il diritto al differenziale economico, poiché tale scostamento rientra nell’ordinaria alea contrattuale.
È proprio quest’ultimo approdo a costituire il punto di maggiore discontinuità rispetto ad una lettura “contrattualistica” del rapporto.
Il Consiglio di Stato chiarisce, infatti, che la disciplina regolatoria del settore rifiuti non è finalizzata a garantire in ogni caso l’integrale traslazione dei costi sostenuti dal gestore, bensì il riconoscimento dei soli costi efficienti, utili e ammissibili secondo i parametri regolatori.
La tariffa, dunque, non assolve soltanto ad una funzione di copertura economica, ma diventa uno strumento di regolazione incentivante, finalizzato al contenimento dei costi, al miglioramento della qualità del servizio e alla tutela dell’utenza.
In tale prospettiva, i punti 47, 48, 49 e 50 della sentenza assumono valore sistematico: il recupero dei costi non è illimitato, ma incontra il limite della loro effettiva riconoscibilità in sede regolatoria. Diversamente opinando, il corrispettivo verrebbe progressivamente sganciato dal PEF e dal MTR, compromettendo la ratio stessa della regolazione ARERA.
Ne deriva che l’equilibrio economico-finanziario nel settore dei rifiuti non può essere letto secondo le sole categorie tradizionali dell’appalto pubblico (o concessione).
L’art. 9 del D.Lgs. 36/2023, pur continuando a rappresentare il riferimento generale in materia di riequilibrio contrattuale, deve necessariamente coordinarsi con la disciplina speciale del settore regolato. Ciò significa che la revisione del prezzo non opera automaticamente per il solo verificarsi di maggiori costi, ma richiede una preventiva verifica della loro ammissibilità all’interno del sistema tariffario.
Sotto tale profilo, il Piano Economico Finanziario assume un ruolo centrale non solo come strumento di programmazione, ma come presupposto tecnico-giuridico necessario per valutare la sostenibilità delle istanze di riequilibrio.
La sentenza in commento, pertanto, non elimina la rilevanza del contratto, ma ne ridimensiona l’autosufficienza.
Il contratto resta la fonte primaria del rapporto tra stazione appaltante e gestore; tuttavia, nel settore dei servizi pubblici locali a regolazione economica, esso non può operare in modo isolato rispetto al quadro regolatorio sovraordinato.
L’equilibrio tra contratto e regolazione non appare più, dunque, soltanto “instabile”, ma strutturalmente dinamico: il corrispettivo contrattuale deve costantemente confrontarsi con i limiti esterni imposti dal metodo tariffario e con la verifica dei costi efficienti operata dall’autorità competente.
In definitiva, la pronuncia del Consiglio di Stato sembra segnare il passaggio da una concezione statica dell’equilibrio contrattuale ad una concezione funzionale e regolata dell’equilibrio economico-finanziario, nella quale il riequilibrio non costituisce un automatismo a tutela del gestore, ma l’esito di un procedimento tecnico-amministrativo complesso, fondato sulla validazione del PEF e sulla verifica della coerenza tariffaria.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9259 del 2025, proposto da Arera - Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Onofaro Antonino S.r.l., Ditta Individuale Pippo Pizzo, Sea – Servizi Ecologici Ambientali S.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato Riccardo Rotigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Bono Slp S.r.l., Messina Provincia Società Consortile P.A., Comune Di Capo D'Orlando, Comune Di Longi, Comune Di Olivieri, Comune Di Villaba, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo regionale per la Lombardia (sezione prima) n. 3497/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Onofaro Antonino S.r.l., Ditta Individuale Pippo Pizzo e di Sea – Servizi Ecologici Ambientali S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2026 il consigliere Carmelina Addesso e uditi per le parti l’avvocato Riccardo Rotigliano e l'avvocato dello Stato Fabio Tortora;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del giudizio è costituito dalle delibere dell'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) n. 385/2023/R/RIF del 3 agosto 2023 e n. 363/2021/R/RIF del 3 agosto 2021 (e relativi allegati), recanti, rispettivamente, l’adozione dello schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti fra enti affidanti e gestori del servizio di rifiuti urbani e l’approvazione del metodo tariffario rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025.
2. Con ricorso di primo grado alcune società (Onofaro Antonino S.r.l., Ditta Individuale Pippo Pizzo, Sea – Servizi Ecologici Ambientali S.r.l., Bono Slp S.r.l.,), gestori del servizio di rifiuti urbani in diversi comuni italiani, hanno impugnato le delibere sopra indicate, deducendo:
i) la violazione del limite oggettivo di applicazione dei poteri regolatori dell’ARERA, circoscritto al solo “servizio integrato di gestione” affidato mediante concessione e non esteso al “singolo servizio” affidato mediante appalto;
ii) l’illegittima eterointegrazione, con effetti retroattivi, dei contratti di durata in corso di esecuzione da parte della disciplina tariffaria disposta da Arera, in difetto di una norma di legge che, ai sensi dell’art. 1339 c.c., disponga espressamente in tal senso;
iii) la violazione delle norme in materia di appalti pubblici, laddove lo schema tipo prevede (art. 7.1) che il corrispettivo dell’appalto, come determinatosi a seguito del ribasso d’asta formulato in sede di gara dall’esecutore, debba essere subordinato ad un evento futuro e incerto, quale la sua “coerenza” con “l’ammontare dei costi riconosciuti dal metodo tariffario”, in contrasto con il principio di salvaguardia dell’equilibrio contrattuale espresso nell’art. 9 del nuovo codice dei contratti pubblici e con trasformazione del contratto di appalto da commutativo ad aleatorio;
iv) l’illegittimità delle previsioni di cui agli artt. 5.2 e 11.1, lett. b) della deliberazione n. 385/2023 che renderebbero indeterminata la durata dell’appalto (e il conseguente valore economico), facendola dipendere da eventi diversi dal puro e semplice esercizio del diritto potestativo di proroga;
v) l’illegittimità dell’art. 22.5 della deliberazione che subordina la possibilità per l’appaltatore subentrante di eseguire l’appalto alla previa corresponsione al gestore uscente del “valore di subentro”;
vi) l’illegittimità degli artt. 22.7 e 23 relativi al personale;
vii) l’illegittimità del mancato richiamo, tra i documenti contrattuali, dell’offerta (tecnica ed economica) dell’appaltatore.
3. Il T.a.r. per la Lombardia, sezione prima, con sentenza n. 3947 del 30 ottobre 2025:
a) respingeva l’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso formulata da Arera;
b) respingeva il primo e secondo motivo;
c) accoglieva il terzo, quarto e quinto motivo;
d) accoglieva il sesto motivo limitatamente all’art. 23 dello schema di contratto tipo, mentre lo respingeva con riguardo all’art. 22.7 del medesimo schema;
e) accoglieva il settimo motivo.
4. Arera ha impugnato la sentenza, articolando i seguenti motivi di gravame:
I) Error in iudicando sulla tardiva impugnazione della deliberazione 363/2023/R/rif. Il T.a.r avrebbe erroneamente respinto l’eccezione di tardività del ricorso poiché la lesione delle controparti deriverebbe direttamente dalla disciplina tariffaria per effetto dell’eterointegrazione dei contratti in essere.
II) Inammissibilità del ricorso avverso la deliberazione 385/2023/R/rif sotto diversi profili. Le censure formulate in primo grado sarebbero inammissibili per difetto di interesse perché le previsioni dell’art. 7.1 dello schema di contratto (e quelle dell’art. 6 non impugnato) non hanno valenza innovativa, ma semplicemente fungono da raccordo tra contenuto del contratto tipo e disciplina tariffaria.
Il terzo motivo di ricorso sarebbe comunque inammissibile perché muove dall’assunto, indimostrato e comunque riscontrabile solo in sede di applicazione delle previsioni contestate, che la regolazione di Arera determini sempre minori entrate rispetto al prezzo di appalto. La lesione, inoltre, non sarebbe attuale perché non discende direttamente dallo schema di contrato tipo ma dall’atto (applicativo) di adeguamento del contratto in essere.
III) Error in iudicando sulla fondatezza del III motivo di ricorso; violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017; della l. n. 481 del 1995, articoli 1, comma 2, 2, comma 17; dell’articolo 60 del d.lgs. n. 36 del 2023. Il giudice di primo grado avrebbe basato la propria statuizione su un assunto infondato perché la regolazione fa salva la normativa vigente, e, quindi, l’art. 7 dello schema di contratto non esclude l’applicazione degli istituti previsti dal codice dei contratti pubblici. La disciplina di settore, inoltre, impone la coerenza tra tariffa - che costituisce il prezzo massimo del servizio- e costi di gestione.
IV) Error in iudicando sull’ammissibilità e fondatezza del quarto e quinto motivo di ricorso; violazione dell’articolo 203, d.lgs. n. 152 del 2006; violazione dell’articolo 24 del d.lgs. n. 201 del 2022; violazione dell’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017; violazione dell’articolo 120 d.lgs. n. 36 del 2023. Il T.a.r. avrebbe erroneamente omesso di valutare l’inammissibilità nonché l’infondatezza del quarto e quinto motivo di gravame relativi all’asserito contrasto tra la disciplina dei contratti pubblici e le previsioni regolatorie contenute nell’art. 5.2, nell’art. 11.1, lett. b), nell’art. 15.1, lett. k) e negli artt. 22.5 e 22.8 dell’allegato A della delibera atteso che, per un verso, difetta l’attualità dell’interesse per mancata adozione degli atti applicativi e, per altro verso, la normativa primaria (art. 203 d.lgs n. 152/2006) consente all’Autorità di disciplinare tutte le fattispecie che giustificano l’estensione della durata dell’affidamento e, quindi, anche la proroga. In ogni caso, sarebbe insussistente il rilevato contrasto con il codice dei contratti pubblici in tema di proroga tecnica.
V) Error in iudicando sulla fondatezza del sesto motivo di ricorso; violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017; dell’articolo 203, comma 2, lett. p), d.lgs. n. 152 del 2006; dell’articolo 11, comma 3, d.lgs. n. 36 del 2023. La sentenza sarebbe meritevole di riforma anche nella parte in cui ha accolto (in parte) il sesto motivo di ricorso poiché l’Autorità ha dato applicazione all’art. 203 comma 2, lett. p), del d.lgs. n. 152 del 2006, richiamato dall’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017, che prevede, tra i contenuti del contratto tipo, “l'obbligo di applicazione al personale, non dipendente da amministrazioni pubbliche, da parte del gestore del servizio integrato dei rifiuti, del contratto collettivo nazionale di lavoro del settore dell'igiene ambientale”.
VI) Error in iudicando sul settimo motivo di ricorso; violazione e falsa applicazione dell’articolo 203 d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’articolo 24 del d.lgs. n. 201 del 2022. Sarebbe errato anche il capo della sentenza che ha accolto il settimo motivo di ricorso poiché le norme primarie, puntualmente applicate dall’Autorità, non contemplano fra gli allegati al contratto l’offerta dell’appaltatore.
5. Si sono costituite in resistenza le appellate Onofaro Antonino S.r.l., Ditta Individuale Pippo Pizzo, Sea – Servizi Ecologici Ambientali S.r.l.
6. In vista dell’udienza di trattazione tutte le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.
7. All’udienza del 26 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
8. L’appello è fondato e deve essere accolto.
9. Ai fini del corretto inquadramento delle questioni controverse, giova ripercorrere sinteticamente la disciplina normativa e gli indirizzi giurisprudenziali in materia di servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani.
10. Al riguardo, viene in rilievo, in primo luogo, l’art. 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017 n. 205 il quale sancisce che “ al fine di migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee sull’intero territorio nazionale nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, nonché di garantire l’adeguamento infrastrutturale agli obiettivi imposti dalla normativa europea” sono attribuite ad Arera le funzioni di regolazione e controllo in materia di rifiuti urbani e assimilati.
11. Per quanto di interesse in questa sede, tra le funzioni sopra indicate rientrano:
i) la definizione di schemi tipo dei contratti di servizio di cui all’art. 203 del d.lgs 3 aprile 2006, n. 152 (lett. e della legge n. 205 del 2017);
ii) la predisposizione e l’aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono l’attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio “chi inquina paga’” (lett. f);
iii) la fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento (lett. g);
iv) l’approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento (lett. h);
12. Le funzioni sopra elencate sono esercitate da Arera con i medesimi poteri e nel quadro dei principi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge 14 novembre 1995 n. 481.
13. L’articolo 1, comma 1, della citata legge n. 481/95 prevede, a sua volta, che l’Autorità debba perseguire, nello svolgimento delle proprie funzioni, “la finalità di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità, (...) nonché adeguati livelli di qualità nei servizi medesimi in condizioni di economicità e di redditività, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori (...)”.
14. L’art. 2, comma 12, della medesima legge demanda all’Autorità i seguenti compiti:
i) stabilire ed aggiornare, “in relazione all’andamento del mercato e del reale costo di approvvigionamento della materia prima, la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe” nonché “le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell’interesse generale in modo da assicurare la qualità, l’efficienza del servizio e l’adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse …”(lett. e);
ii) emanare le direttive concernenti la produzione e l’erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo, in particolare, i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente (lett. h).
15. Nella sopra richiamata cornice normativa si inserisce il d.lgs 23 dicembre 2022 n. 201 (Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica) che, al fine di raggiungere e mantenere un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento nell’accesso universale e i diritti dei cittadini e degli utenti (art. 1), assegna, tra l’altro, all’Autorità di regolazione il compito di individuare, per gli ambiti di competenza, “i costi di riferimento dei servizi, lo schema tipo di piano economico-finanziario, gli indicatori e i livelli minimi di qualità dei servizi” nonché la predisposizione di bandi di gara e schemi di contratti tipo (art. 7, commi 1 e 2).
16. La normativa di settore assegna, quindi, all’Autorità di regolazione il compito di garantire sia la qualità del servizio che la copertura dei costi sostenuti per il medesimo, contemperando l’interesse dell’operatore economico al mantenimento dell’equilibrio economico- finanziario della gestione con quello dell’utenza al contenimento ed alla razionalizzazione dei costi.
17. In attuazione della sopra richiamata disciplina, Arera ha approvato il Metodo Tariffario Rifiuti, dapprima con delibera 31 ottobre 2019 n. 443/2019/R/Rif (MTR-1, relativa al primo periodo regolatorio 2018-2021), poi con delibera 3 agosto 2021 n. 363/2021/R/rif (MTR-2, relativa al secondo periodo regolatorio 2022-2025) e, infine, con delibera 5 agosto 2025 n. 397/2025/R/rif (MTR-3, relativa al terzo periodo regolatorio 2026-2029).
18. Il perno della regolazione tariffaria è costituito dal principio del c.d. full cost recovery, secondo cui il costo della gestione del servizio deve trovare piena copertura nella tariffa.
19. Come chiarito dalla giurisprudenza, la copertura dei costi del servizio è solo tendenziale poiché, in conformità con la qualificazione giuridica del servizio rifiuti come servizio pubblico e della sua configurazione economica come monopolio naturale, l’autorità di regolazione non si limita a prender atto, se pure col solo intento di farli ripagare, dei costi esistenti, ma agisce positivamente, con l’intento di contenere i costi stessi, e i conseguenti prezzi per l’utenza, e di far recuperare produttività al sistema, senza trascurare i necessari investimenti (Cons. Stato, sez. VI, n. 2946 del 2025 e n. 9788 del 2024).
20. Per tali ragioni, non tutti i costi sostenuti per il servizio trovano copertura nella tariffa, ma solo i costi efficienti e fondati su dati certi, così come rinvenibili dalle fonti contabili dei gestori. L’Autorità di regolazione può, di conseguenza, legittimamente non riconoscere un dato costo esposto dal gestore e non tenerne conto nella determinazione della tariffa dovuta.
21. Nel rispetto del c.d. full cost recovery la regolazione incentivante riconosce, quindi, sul piano tariffario i costi dichiarati da ciascuna impresa solo nella misura in cui essi siano efficienti e utili rispetto agli standard predeterminati mediante tecniche di selezione delle componenti ammissibili e di “modellizzazione” del comportamento, in applicazione del principio di copertura tendenziale dei medesimi. Ciò in quanto la determinazione delle tariffe si traduce nell’imposizione a carico dei contribuenti (attraverso la tassa sullo smaltimento dei rifiuti, TARI) dei relativi costi, sicché, anche in relazione al canone costituzionale di efficienza ed efficacia, non devono né possono essere riconosciuti costi superflui (Cons. Stato, sez. II, n. 7196 del 2023).
22. Il gestore è, quindi, incentivato ad uno sforzo di efficientamento dei costi endogeni e i rischi risultano equamente distribuiti tra gestore medesimo ed utenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 736 del 2023).
23. Trovano, in tal modo, contemperamento l’esigenza dell’operatore economico di mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario con gli obiettivi generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, come sancito dall’art. 1, comma 527, l. 205/2017.
24. Con delibera n. 385/2023/R/rif Arera ha completato il percorso di attuazione della normativa di rango primario, approvando lo schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti fra enti affidanti e gestori e definendo nel dettaglio i contenuti minimi essenziali del contratto, già individuati, in via generale ed astratta, dall’art. 203 del d.lgs. n. 152 del 2006 e dal d.lgs. n. 201 del 2022.
25. L’art. 7, comma 2, del d.lgs 23 dicembre 2022 n. 201, sancisce, come sopra ricordato, che negli ambiti di competenza, le Autorità di regolazione predispongono schemi di bandi di gara e schemi di contratti tipo.
26. Il successivo art. 24, comma 3, del medesimo decreto elenca il contenuto minimo del contratto di servizio che deve essere disciplinato dallo schema tipo al fine di assicurare l’omogeneità di regolamentazione delle diverse gestioni territoriali.
27. Nell’ambito del contenuto minimo rientrano, tra gli altri, gli aspetti relativi alla durata del rapporto contrattuale (lett. b) e alle condizioni economiche del medesimo (lett. e).
28. La disposizione puntualizza che il contenuto minimo viene individuato “Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore”: la clausola di salvezza espressa neutralizza in radice qualunque rischio di contrasto tra lo schema di contratto tipo e la specifica disciplina settoriale che regola il titolo dell’affidamento (sia esso concessione, appalto o affidamento in house).
29. Da quanto appena osservato discende che:
a) lo schema tipo individua il “contenuto minimo” e non un “contenuto esclusivo o escludente”, sicché esso non osta all’assoggettamento del contratto anche alla disciplina dello specifico settore a cui esso appartiene, quale quella dettata dal codice dei contratti pubblici per i contratti ad evidenza pubblica;
b) di conseguenza, il contratto di servizio è soggetto ad un cumulo di discipline, quella tariffaria e quella del settore rilevante in ragione del titolo dell’affidamento;
c) la potenziale antinomia tra lo schema di contratto tipo e la normativa settoriale è risolta, a monte, dalla clausola di salvezza espressa dell’art. 24, comma 3, del d.lgs 201/2022 (non a caso riprodotta anche nello schema tipo di contratto: cfr. l’art. 5.1 e l’art. 11.1 lett. b dell’allegato A).
30. Le sopra esposte considerazioni evidenziano la fondatezza nel merito delle censure formulate da Arera, consentendo di prescindere, in applicazione della c.d. ragione più liquida, dalle plurime eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, già respinte dal T.a.r. e riproposte da Arera con il primo e secondo motivo.
31. Con specifico riguardo alle doglianze proposte avverso i capi della sentenza con cui è stato accolto il terzo motivo di ricorso di primo grado, relativo all’asserito contrasto dello schema tipo con il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, sancito dall’art. 9 del codice dei contratti pubblici, e con l’obbligo di revisione dei prezzi previsto dall’art. 60 del medesimo codice (cfr. terzo motivo di appello di Arera), si osserva quanto segue.
32. L’art. 7.1 della delibera impugnata sancisce che “l’Ente territorialmente competente garantisce per tutta la durata dell’affidamento la coerenza fra il corrispettivo spettante al Gestore e l’ammontare dei costi riconosciuti dal metodo tariffario pro tempore vigente, assicurandone l’adeguamento in sede di approvazione e aggiornamento della predisposizione tariffaria ai sensi dalla regolazione vigente”.
33. Ad avviso del giudice di primo grado, l’esigenza di “coerenza” tra il corrispettivo spettante al gestore e i costi riconosciuti con metodo tariffario si porrebbe in contrasto con la norma di rango primario di cui all’art. 60 del d.lgs. 36/2023 che prevede clausole obbligatorie di revisione dei prezzi nell’ambito dei contratti pubblici. Ciò in quanto- secondo il T.a.r.- il metodo tariffario stabilisce i valori massimi di TARI che l’amministrazione può porre a carico dei cittadini che fruiscono del servizio, sul presupposto che essi garantiscano l’equilibrio economico-finanziario della gestione, ma non determina anche i corrispettivi contrattuali dovuti al gestore del servizio in quanto essi sono stabiliti all’esito della gara indetta per l’affidamento.
34. La tesi non può essere condivisa.
35. In primo luogo, l’art. 7.1 non esclude né vieta il ricorso a strumenti specifici di riequilibrio contrattuale e, in particolare, a quello della revisione prezzi.
36. Anche a voler ritenere che la citata disposizione abbia “omesso di prevedere l’applicazione delle clausole revisionali”, tale omissione non può essere intesa come un impedimento assoluto e generalizzato all’operatività dell’istituto della revisione del prezzo con riguardo a tutti i contratti di gestione del servizio rifiuti, come invece opinato dal T.a.r. e dalle odierne appellate.
37. Non è in discussione, infatti, che i contratti di appalto del servizio rifiuti siano assoggettati, come tutti i contratti di appalto, alla disciplina della revisione del prezzo ratione temporis vigente al momento dell’aggiudicazione (art. 115 d.lgs 163/2006 in tema di clausole obbligatorie di revisione, art. 106 d.lgs 50/2016 in tema di clausole facoltative e, in ultimo, art. 60, comma 1 lett a) d.lgs 36/2023 con cui si è tornati all’obbligatorietà). D’altra parte, tutti i contratti sottoscritti dai gestori ricorrenti contemplano espressamente la clausola di revisione.
38. Il fatto, poi, che uno specifico contratto di servizio non rechi, al pari del contratto tipo, una clausola di revisione dei prezzi non si traduce automaticamente nell’invalidità del medesimo (o nell’illegittimità della delibera che prevede il contratto tipo) poiché la lacuna verrà colmata (per i contratti assoggettati al regime della revisione obbligatoria) mediante il meccanismo di eterointegrazione previsto dall’art. 1339 c.c. che, secondo la giurisprudenza, opera anche in sostituzione di clausole difformi che vietino espressamente la revisione (Cons. Stato, sez. II, 6 maggio 2020 n. 2860; Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2022, n. 5667, CGARS 2 ottobre 2025 n. 728).
39. Sul punto, giova ribadire che, ai sensi dell’art. 24, comma 3, d.lgs 201/2022, lo schema di contratto di servizio reca un contenuto minimo obbligatorio di regolamento negoziale (limitato ai profili di interesse tariffario) e non esclude un contenuto ulteriore, di fonte legale o convenzionale (quest’ultimo consentito entro gli ordinari limiti che incontra l’autonomia privata ai sensi dell’art. 1322 c.c. e purché compatibile con l’interesse pubblico perseguito con il contratto).
40. L’operatività della disciplina di settore, ivi compreso l’art. 60 d.lgs 36/2023, è, inoltre, garantita dalla clausola di salvezza espressa contemplata dal citato art. 24, comma 3, del d.lgs 201/2022 e riprodotta nello schema tipo di contratto (cfr. art. 5.1 e 11.1 lett. b).
41. Con l’introduzione di tale clausola la legislazione settoriale ha già risolto a monte tutte le antinomie di disciplina cui il contratto è potenzialmente esposto in ragione dell’oggetto, della finalità o della modalità di affidamento.
42. Per altro verso, il Collegio non condivide nemmeno la premessa di fondo da cui muove il ragionamento del T.a.r., costituita dall’estraneità del corrispettivo della gestione al metodo tariffario.
43. Se è vero che, come osservato dal giudice di primo grado, il corrispettivo contrattuale, stabilito all’esito della gara per l’affidamento, non va necessariamente commisurato al valore massimo di TARI, va, tuttavia, rimarcato che la tariffa costituisce comunque il prezzo massimo del servizio (al netto delle imposte: cfr. art. 2, comma 17, della citata legge 481/1995).
44. Essa è, infatti, determinata in modo da garantire la “copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio chi inquina paga” (art. 1, comma 527, lett. f l. 205/2017), ossia l’equilibrio economico finanziario della gestione.
45. Poiché la tariffa costituisce un prezzo massimo e non un prezzo imposto, il gestore è libero di offrire, in sede di gara, un prezzo inferiore di cui abbia preventivamente valutato- nell’esercizio della propria autonomia negoziale e in considerazione del rischio di impresa- la remuneratività, senza poter rivendicare, una volta concluso il contratto, un “diritto” all’adeguamento tariffario. L’eventuale conseguimento di un corrispettivo –offerto in sede di gara e accettato in sede di aggiudicazione- inferiore alla tariffa rientra nell’alea contrattuale e non è sintomatico di uno squilibrio da sopravvenienze.
46. Ne consegue che:
a) se il corrispettivo è superiore al prezzo massimo di servizio stabilito da Arera, lo stesso viene ridotto fino al prezzo massimo di tariffa (assicurando la “coerenza” con il sistema tariffario) che si sostituisce automaticamente ai maggiori prezzi contrattuali pattuiti, secondo il meccanismo di eterointegrazione del contratto previsto dagli artt. 1339 e 1419 c.c. (con un potere di eterointegrazione che trova il proprio fondamento nell’art. 2, comma 17, della citata legge 481/1995: cfr., sui presupposti di operatività dell’istituto, Cons. Stato, sez. VI, n. 5916 del 2017 e la delibera Arera n. 385/2023 che a pag. 10, richiama “l’efficacia eterointegrativa dei contratti che disciplinano la gestione del ciclo dei rifiuti urbani, riconosciuta ai provvedimenti di regolazione dell’Autorità”);
b) se il corrispettivo è inferiore alla tariffa, il gestore ottiene il corrispettivo d’appalto e il Comune fa proprio il relativo vantaggio senza riversarlo all’operatore privato (Cons. Stato, sez. VI, n. 6466 del 2025) poiché la differenza rientra nell’ordinaria alea contrattuale.
47. La coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario costituisce il fulcro di tutta la regolazione tariffaria, improntata al principio di riconoscimento dei soli costi efficienti ed utili e al principio di copertura solo tendenziale dei medesimi. Al recupero dei costi è, infatti, imposto un limite, allo scopo di spingere verso una maggiore efficienza nella gestione (Cons. Stato, sez. VI, n. 9788 del 2024).
48. Una volta stabiliti i costi ammissibili in quanto efficienti, gli stessi devono trovare integrale copertura nel corrispettivo del servizio e su tale presupposto vengono definite le entrate tariffarie a carico degli utenti.
49. Se il corrispettivo venisse “sganciato” dall’obbligo di coerenza con l’MTR e calcolato unicamente in base al contratto, sia pure con il recupero dell’inflazione su base indicizzata, le tariffe verrebbero progressivamente svincolate, nel corso del rapporto, dai costi effettivi, frustrando la ratio regolatoria di copertura dei soli costi efficienti e di contenimento degli oneri a carico degli utenti del servizio.
50. Ѐ proprio la coerenza corrispettivo/tariffa che consente a quest’ultima di assolvere alla funzione di stimolo alla gestione efficiente in vista del miglioramento della qualità del servizio, del perseguimento di obiettivi generali di natura sociale e ambientale e di contenimento e razionalizzazione dei costi a tutela dell’utenza.
51. A conferma della stretta correlazione tra corrispettivo e metodo tariffario, indipendentemente dalle modalità di affidamento del servizio (sia esso appalto, concessione o affidamento in house), è sufficiente richiamare il sopra citato art. 1, comma 527, l. 205/2017 che demanda ad Arera la predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti.
52. La coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario non esclude- come già osservato - la possibilità di far ricorso, in caso di sopravvenienze, a meccanismi di riequilibrio contrattuale che siano contemplati dalla normativa di settore cui il contratto è soggetto, e, quindi, anche all’istituto della revisione dei prezzi in caso di appalto di servizio, sempre che ne sussistano i presupposti (sull’insussistenza di un principio generale di rinegoziazione prima della sua codificazione ad opera dell’art. 9 d.lgs 36/2023, cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2024, n. 9212; id. 21 ottobre 2025, n. 8162; id. 22 gennaio 2025, n. 489) .
53. Questo Consiglio di Stato ha osservato che nel caso in cui “il corrispettivo divenisse inadeguato per circostanze eccezionali, l’ordinamento prevede per rimediarvi un istituto speciale, ovvero la revisione prezzi, costante nel regime degli appalti” (Cons. Stato, sez. VI, n. 6466 del 2025).
54. All’istituto generale della revisione dei prezzi dell’appalto si affiancano, per i contratti in questione, plurimi strumenti della regolazione tariffaria volti al ripristino o al mantenimento dell’equilibrio economico- finanziario della gestione, tra cui quelli dell’art. 4.5 dell’allegato A della delibera MTR-2 per cui è causa (possibilità per l’ETC di autorizzare il superamento del limite annuale alla crescita del corrispettivo del servizio qualora sia necessario per il mantenimento dell’equilibrio economico- finanziario), dell’art. 4.7 del medesimo allegato (individuazione da parte dell’ETC di modalità volte a superare situazioni di squilibrio economico- finanziario), dell’art .4.1 della delibera Arera n. 389/2023 (che ha aggiunto l’art. 4.4 bis alla delibera MTR-2 e che attribuisce all’ETC la facoltà di “valorizzare il coefficiente