Clausola sociale, progetto di assorbimento e principio del risultato nel nuovo Codice dei contratti: nota critica a TAR Lazio, Sez. IV Ter, 4 dicembre 2025, n. 21891

Guida alla lettura

1. Introduzione

La pronuncia in esame offre l’occasione per tornare su uno dei nodi più delicati del d.lgs. 36/2023: la qualificazione degli elementi necessari dell’offerta e la loro incidenza sulla partecipazione. La controversia riguarda l’esclusione dell’operatore economico per mancata allegazione del progetto di assorbimento relativo alla clausola sociale, documento richiesto dalla lex specialis a pena di esclusione. Il TAR Lazio conferma la legittimità della previsione, interpretando gli artt. 57 e 102 del Codice alla luce del principio del risultato, che impone alla stazione appaltante una valutazione sostanziale sulla sostenibilità dell’offerta sin dalla fase di gara. La sentenza, però, si inserisce in un dibattito più ampio, che vede contrapposti l’obiettivo di selezionare l’offerta realmente in grado di assicurare l’effettiva stabilità occupazionale e la necessità di evitare meccanismi espulsivi sproporzionati, potenzialmente in conflitto con i principi di concorrenza, non discriminazione e rotazione.

2. Progetto di assorbimento, stabilità occupazionale e costruzione dell’offerta: la lettura del TAR Lazio alla luce del principio del risultato e della rotazione

La questione centrale posta alla cognizione del TAR Lazio ruota attorno alla natura del progetto di assorbimento e alla sua incidenza sulla struttura dell’offerta. Secondo la ricostruzione del Collegio, tale documento non costituisce un mero allegato formale, bensì un elemento intrinseco dell’offerta economica, determinante ai fini della verifica di congruità, della sostenibilità dei costi della manodopera e, più in generale, della capacità dell’operatore di adempiere al vincolo sociale posto dal legislatore. La lex specialis, nel richiedere “a pena di esclusione” il progetto di assorbimento, si è dunque limitata a dare attuazione agli artt. 57 e 102 del d.lgs. 36/2023, i quali individuano nella clausola sociale un requisito necessario dell’offerta. Il TAR chiarisce che l’esclusione non integra una sanzione formalistica, ma la naturale conseguenza dell’assenza di un elemento strutturale dell’offerta stessa.

La conclusione del Collegio si fonda su un’impostazione rigidamente sostanzialista. L’offerta, per essere valutabile, deve già contenere l’indicazione puntuale delle modalità di riassorbimento del personale, poiché da essa derivano effetti economici diretti sulla determinazione dei costi di manodopera e sull’affidabilità dell’impegno contrattuale. In questa prospettiva, il principio del risultato, di cui all’articolo 1 del Codice, è inteso dal TAR come parametro interpretativo che impone alla stazione appaltante di privilegiare la completezza e la verificabilità dell’offerta, così da garantire un ciclo di approvvigionamento efficace, sostenibile e tempestivo. L’accento posto dal Codice sul risultato amministrativo, inteso come qualità dell’affidamento e capacità dell’operatore di assicurarne l’esecuzione, giustifica – secondo il Tribunale – la necessità di escludere offerte incomplete, anche a fronte di errori non sorretti da dolo o intenzioni elusive.

Se si osserva il ragionamento del TAR nella sua interezza, emerge un ampliamento del perimetro dei documenti non soccorribili. Il Collegio richiama la distinzione tracciata dall’Adunanza Plenaria nn. 19 e 20 del 2016 tra elementi essenziali dell’offerta e elementi estranei o formali, precisando che i primi – in quanto costitutivi della concorrenzialità dell’offerta – non possono essere integrati ex post senza alterare la par condicio. La scelta interpretativa appare coerente con la logica del Codice 2023, che mira a prevenire comportamenti opportunistici degli operatori e ad evitare che l’integrazione ex post consenta loro di modellare retroattivamente l’offerta una volta noti gli esiti della gara. Il TAR sottolinea come consentire un’integrazione successiva del piano di assorbimento equivarrebbe ad attribuire al concorrente un ingiustificato vantaggio competitivo, contrario tanto al principio del risultato, quanto a quello di rotazione, poiché permetterebbe di modificare contenuti sostanziali dell’offerta con effetti distorsivi sul mercato e sul confronto concorrenziale.

La parte più problematica della decisione riguarda invece la valutazione della funzione del progetto di assorbimento in relazione alla clausola sociale. La ricorrente sosteneva che l’impegno al riassorbimento del 100% del personale rendeva superflua una declinazione analitica della clausola. Il TAR respinge tale impostazione, osservando che, anche in caso di assorbimento integrale, la stazione appaltante deve poter verificare gli effetti economici e organizzativi della scelta, specialmente in riferimento ai contratti applicati, alle ore garantite e al costo della manodopera. Tale argomentazione, pur coerente sotto il profilo sistematico, potrebbe tuttavia apparire eccessivamente rigida. La clausola sociale, infatti, pur rafforzata dal Codice del 2023, conserva una sua fisiologica flessibilità, legata alla salvaguardia dell’organizzazione d’impresa. La sanzione espulsiva automatica sembra lasciare poco spazio a soluzioni proporzionate, in un contesto in cui la finalità della clausola sociale non è quella di introdurre requisiti di partecipazione, ma di assicurare continuità occupazionale nella fase esecutiva.

L’articolo 101 del Codice, nel circoscrivere l’ambito del soccorso istruttorio, lascia, peraltro, margini interpretativi sul concetto di “errore materiale” e di “chiarimento” riferibili ai contenuti dell’offerta. Il TAR, aderendo a un orientamento più restrittivo, esclude radicalmente ogni possibilità di integrazione. Tale rigore si inserisce in un clima giurisprudenziale nel quale la certezza delle regole di gara è valorizzata in funzione del risultato. Tuttavia, un’applicazione eccessivamente rigorosa rischia di penalizzare la funzione pro-concorrenziale del soccorso istruttorio, che resta uno strumento essenziale per evitare esclusioni sproporzionate. La sentenza appare quindi emblematica delle tensioni interne al nuovo Codice: da un lato la spinta verso la semplificazione e la selezione sostanziale dell’offerta migliore; dall’altro il rischio di un ritorno a formalismi selettivi che potrebbero compromettere la partecipazione effettiva.

3. Conclusione

La decisione del TAR Lazio n. 21891/2025 offre una lettura rigorosa del progetto di assorbimento, riconosciuto come elemento essenziale dell’offerta e, in quanto tale, non soccorribile. L’approccio valorizza il principio del risultato, inteso come esigenza di garantire la serietà e la sostenibilità dell’offerta già in sede di gara. Tuttavia, l’impostazione del Tribunale rischia di sacrificare la funzione pro-partecipativa del soccorso istruttorio e di irrigidire eccessivamente l’interpretazione delle clausole sociali, che per loro natura richiedono un bilanciamento tra tutela del lavoro, autonomia organizzativa dell’impresa e accesso non discriminatorio alle gare. La sfida del Codice 2023 resta, dunque, quella di coniugare efficienza, flessibilità e concorrenza: obiettivi che trovano nella giurisprudenza un terreno di confronto ancora in evoluzione.

 

Pubblicato il 04/12/2025

N. 21891/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14090/2025 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 14090 del 2025, proposto da L'Operosa S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B774BE966A, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ferservizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Alice Volino, Monica Minadeo, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, alla Via del Corso n. 509, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ma.Ti. Group S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento, previa adozione di idonea misura cautelare:

- del provvedimento ePNSB n. 5000072982 del 3 novembre 2025, con cui la Stazione appaltante ha escluso la ricorrente dalla procedura di “Affidamento dei servizi manutentivi negli immobili di proprietà o in uso alle società del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiano” – Lotto 6 (CIG B774BE966A) (LETT. A);

- del paragrafo VII.3, lett. f) (rubricato “OFFERTA ECONOMIA”) del Disciplinare di gara in parte qua, ossia nella parte in cui prevede, a pena di esclusione, l’obbligo di allegare all’offerta economica un “progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale”;

- del paragrafo VIII (rubricato “SOCCORSO ISTRUTTORIO”) del Disciplinare di gara in parte qua, ossia nella parte in cui prevede che non è possibile ricorrere al soccorso istruttorio per la “documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica, fatto salvo quanto previsto dall’art. 101, comma 4 del Codice” e sia, quindi, da interpretare nel senso di non consentire il ricorso al soccorso istruttorio nel caso di mancata presentazione del progetto di assorbimento;

- della lex specialis e, in particolare, dei paragrafi XIII.3 (rubricato “CLAUSOLA SOCIALE”), IX.1 (rubricato “CRITERIO DI AGGIUDICAZIONE E SVOLGIMENTO OPERAZIONI DI GARA”) e X (rubricato “MOTIVI DI ESCLUSIONE”) del Disciplinare di gara in parte qua, ossia nella parte in cui non prevedano la possibilità in questi casi di ricorrere al soccorso istruttorio e siano, quindi, da interpretare nel senso di legittimare la disposta esclusione della ricorrente;

- di tutti i verbali di gara e di ogni altro atto e/o provvedimento precedente, presupposto, connesso e/o consequenziale (di data e tenore non cognito) in parte qua, cioè nelle parti in cui la ricorrente è stata esclusa dalla procedura (e, in particolare, del III verbale di gara della seduta riservata del 20 ottobre 2025 e del IV verbale di gara della seduta riservata del 5 novembre 2025 – LETT. B e LETT. C) e l’appalto è stato aggiudicato ad altro operatore economico;

- dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva (di data e tenore sconosciuto);

- nonché per la declaratoria di nullità della predetta clausola di cui al paragrafo VII.3, lett. f), del Disciplinare di gara;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, conseguente, e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuti ignoti, che incida nella sfera giuridico soggettiva della ricorrente;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more dalla Stazione appaltante;

e per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento in forma specifica e, quindi, anche a riammettere alla procedura e disporre l'aggiudicazione definitiva e/o il subentro in favore dell'odierna ricorrente, ovvero, in subordine ove non più possibile il risarcimento in forma specifica, con riserva di esperire tutte le relative azioni di risarcimento per equivalente e/o indennitarie in conseguenza dell'esecuzione dei provvedimenti impugnati e annullati in questa Sede, da formulare ex post con separato giudizio.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ferservizi S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 120, comma 5, c.p.a.;

Visto l’art. 60, comma 1, c.p.a., che facoltizza il Tribunale amministrativo regionale a definire il giudizio nel merito, con sentenza in forma semplificata, in sede di decisione della domanda cautelare, una volta verificato che siano trascorsi i termini, nella fattispecie dimediati ai sensi dell’art. 119, comma 2, c.p.a., di almeno 10 giorni dall’ultima notificazione del ricorso e 5 giorni dal suo deposito ed accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria;

Dato atto che sono state espletate le formalità previste dai citati artt.120, comma 5, e 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il gravame all’esame del Collegio la parte ricorrente impugna il provvedimento con il quale la società resistente ne ha disposto l’esclusione dalla procedura di gara indetta per l’affidamento dei servizi manutentivi negli immobili di proprietà o in uso alle società del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiano –– Lotto 6 (CIG B774BE966A) (LETT. A), a cagione della omessa allegazione del progetto di assorbimento, atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale, come previsto al punto VII.3 del Disciplinare quale allegato obbligatorio della offerta economica.

Impugna, altresì, la lex specialis di gara, nella parte in cui prescrive, a pena di esclusione, la produzione del ridetto progetto, nonché nella parte in cui vieta il soccorso istruttorio in caso di sua mancanza, in quanto componente dell’offerta economica.

2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di censura:

“I) Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 102 del d.lgs. 36/2023. Violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione e dei principi di risultato e fiducia (artt. 1, 2 e 10 d.lgs. 36/2023). Violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità. Violazione del principio del buon andamento ex art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, sviamento, illogicità e contraddittorietà. nullità della clausola escludente”.

Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente si duole della prescrizione del disciplinare che impone l’allegazione del progetto di assorbimento a pena di esclusione e della conseguenziale decisione espulsiva della stazione appaltante, assumendone l’illegittimità per violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione e per violazione degli articoli 57 e 102 del d.lgs n. 36/2023, nessuno dei quali, in tesi, prevedrebbe la presentazione di uno specifico “progetto di assorbimento” a pena di esclusione. La stazione appaltante avrebbe dunque errato elevando un adempimento procedimentale (l’allegazione di un documento specifico) a requisito di partecipazione sanzionato con l’esclusione, in assenza di una espressa previsione normativa.

“II) Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione degli artt.1, 2. 57, 102 e 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, illogicità e sproporzionalità”.

Con il secondo motivo di ricorso la parte ricorrente deduce l’illegittimità degli atti impugnati sub specie di eccesso di potere per difetto di istruttoria e manifesta sproporzionalità. Se la ratio del progetto di assorbimento è quella di consentire alla Stazione appaltante una verifica sulla serietà dell’impegno dell’operatore economico a garantire la stabilità occupazionale, tale verifica, secondo la prospettazione della ricorrente, tuttavia, assumerebbe rilievo concreto laddove l’operatore intendesse procedere a un assorbimento solo parziale del personale, rendendosi necessaria una valutazione sulla compatibilità di tale scelta con l’organizzazione aziendale e le esigenze del nuovo appalto. Nel caso di specie, invece, l’odierna ricorrente avrebbe assorbito integralmente tutto il personale impiegato dall’appaltatore uscente e ciò avrebbe reso superfluo un dettagliato progetto illustrativo. Deduce poi di possedere comunque in progetto di assorbimento come da file word “piano_assorbimento.docx” versato in atti, in tesi predisposto prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte (come da proprietà del file attestate anche a mezzo di una perizia di parte); il ridetto progetto non sarebbe stato allegato all’offerta per un mero errore materiale.

“III) Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 102 del d.lgs. 36/2023. Violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione e dei principi di risultato e fiducia (artt. 1, 2 e 10 d.lgs. 36/2023). Violazione e falsa applicazione dell’art. 56, c.3 della Direttiva 24/2014/UE. Violazione e falsa applicazione relazione di accompagnamento al bando tipo ANAC 1/2023. Violazione e falsa applicazione della Delibera ANAC n. 114 del 13/2/2019 (“Linee Guida n. 13”). Violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità. Violazione del principio del buon andamento ex art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, sviamento, illogicità e contraddittorietà. nullità della clausola escludente”.

Con il terzo motivo di ricorso la parte ricorrente si duole dell’omesso soccorso istruttorio da parte della stazione appaltante rispetto alla mancata allegazione del piano di assorbimento, deducendo sul punto la violazione dell’articolo 101 del d.lgs n. 36/2023. In particolare, secondo la ricorrente, la previsione dell’esclusione automatica per un adempimento documentale e per il quale la legge prevede espressamente un meccanismo di sanatoria, sarebbe illegittima, in quanto l’omissione di tale adempimento non inficerebbe né la volontà negoziale né il contenuto essenziale dell’offerta.

IV) Violazione par. VIII del Disciplinare di gara Violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità. Violazione del principio del buon andamento ex art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, sviamento, illogicità e contraddittorietà. nullità della clausola escludente”.

Deduce con il quarto motivo la preesistenza del progetto di assorbimento alla scadenza del termine per la presentazione della domanda e pertanto la sua soccorribilità.

“V) Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione degli artt.1, 2. 57, 102 e 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, illogicità e sproporzionalità”.

Deduce, infine, di aver comunque dimostrato l’impegno richiesto con la dichiarazione del piano di assorbimento mediante la Certificazione Sociale ed Etica SA8000 (acronimo di SocialAccountability 8000), ossia uno standard di riferimento riconosciuto a livello mondiale nato con l’obiettivo di garantire ottimali condizioni di lavoro.

3. Si è costituita FerServizi eccependo, in primis, l’irricevibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione della lex specialis, nella parte contestata. Nel merito ha contestato le conclusioni di parte ricorrente chiedendone il rigetto.

4. Alla Camera di consiglio del 2 dicembre 2025, previo avviso alle parti, ai sensi degli artt. 60 e 120, 5 comma, c.p.a., ravvisandosi i presupposti per definire la causa con sentenza in forma semplificata, la stessa è stata trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente va rigettata l’eccezione in rito sollevata dalla stazione appaltante resistente, in quanto infondata.

5.1. Il ricorso è, infatti, ricevibile, dal momento che la lesione della sfera giuridica della ricorrente non può che originare dalla sua esclusione in applicazione della contestata disposizione del disciplinare di gara, la quale, nell’individuare il progetto di assorbimento quale allegato obbligatorio dell’offerta economica, non inficia la domanda di partecipazione alla gara, né rende ex ante impossibile la formulazione di una offerta economica sostenibile, con la conseguenza di non poter essere qualificata quale clausola immediatamente escludente. Ai fini della individuazione delle clausole del bando di gara che devono essere immediatamente impugnate, la tipologia delle clausole cd. "escludenti" è, infatti, circoscritta a quelle che precludano ab initio la partecipazione alla procedura, o perché fissano requisiti eccessivamente stringenti o sproporzionati o perché impongono oneri inesigibili, o perché rendono di fatto impossibile la formulazione di un'offerta; in tutti gli altri casi le clausole di lex specialis vanno impugnate in una con gli atti che ne facciano applicazione, quali l'esclusione o l'aggiudicazione definitiva a terzi, in quanto effettivamente lesivi della situazione giuridica tutelata (in termini Consiglio di Stato sez. III, 5 giugno 2024, n.5050).

6. Nel merito il ricorso è infondato e va rigettato.

6.1. L’articolo 57 del d.lgs n. 36/2023 recita espressamente che “1.Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, nel rispetto dei principi dell'Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell'offerta, misure orientate tra l'altro a:

a) garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, la stabilità occupazionale del personale impiegato, tenuto conto della tipologia di intervento, con particolare riferimento al settore dei beni culturali e del paesaggio;

b) garantire l'applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, in conformità con l'articolo 11”.

Il successivo articolo 102, con riguardo agli impegni che gli operatori economici concorrenti sono tenuti ad assumere, al comma 1, annovera quello alla stabilità occupazionale del personale impiegato ed all'applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore. Lo stesso articolo, al secondo comma, individua, poi, espressamente l’offerta quale sede in cui l'operatore economico deve indicare le modalità con le quali intende adempiere questi impegni, prescrivendo che, “Per i fini di cui al comma 1 l'operatore economico indica nell'offerta le modalità con le quali intende adempiere quegli impegni”.

La disciplina nazionale attua quanto previsto a livello eurounitario.

L’art. 18 della direttiva 2014/24/UE, intitolato “Principi per l’aggiudicazione degli appalti”, stabilise, infatti, che gli Stati membri adottino “misure adeguate per garantire che gli operatori economici, nell’esecuzione di appalti pubblici, rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro, stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi e da disposizioni transnazionali” (par. 2). Una particolare attenzione alle ragioni di tutela del lavoro è, poi, confermata dall’art. 70, con il quale il legislatore europeo ha sancito la possibilità di introdurre clausole sociali (“Le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto, purché collegate all’oggetto dell’appalto ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 3, e indicate nell’avviso di indizione di una gara o nei documenti di gara. Dette condizioni possono comprendere considerazioni economiche, legate all’innovazione, di ordine ambientale, sociale o relative all’occupazione”).

Dunque, ai sensi del Codice dei contratti pubblici, non solo l’operatore è chiamato, ex articolo 102, ad impegnarsi a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato, ma, ai sensi dello stesso articolo 102 e del precedente articolo 57, lo stesso deve indicare, quali elementi necessari della sua offerta, le concrete misure attraverso le quali intende assicurare tale stabilità, tenendo conto della tipologia di intervento, del settore di riferimento dell’appalto e della propria organizzazione di impresa.

Orbene, nella fattispecie all’esame del Collegio il disciplinare di gara ha pedissequamente applicato la disciplina nazionale sia prevedendo che la documentazione amministrativa dovesse contenere, tra l’altro, l’impegno dell’operatore economico ad accettare quanto previsto dal disciplinare di gara in punto di stabilità occupazionale e clausola sociale, sia prescrivendo che, “al fine del rispetto” della ridetta clausola, lo stesso operatore dovesse allegare alla offerta, a pena di esclusione, un progetto di assorbimento indicante le concrete modalità di sua applicazione.

Legittimamente il disciplinare di gara, al punto VII.3, infatti, “ferma la dichiarazione da rendersi nella domanda di partecipazione”, impone l’allegazione a pena di esclusione, quale elemento obbligatorio, di “un progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale”, proprio “ai fini del rispetto” della stessa.

Quanto alla obbligatorietà ed alla sanzione escludente, invero, l’utilizzo dell’espressione “requisiti necessari dell’offerta” di cui all’articolo 57 del d.lgs n. 36/2023 conduce a concludere che, nel contesto delineato dal Terzo Codice, il documento esplicante la modalità con cui l’operatore intende adempiere alla clausola sociale (nel caso, alla stabilità occupazionale) rappresenti un requisito imprescindibile dell’offerta, alla stessa intrinseco e strutturale, talché la sua carenza determina una lacuna dell’offerta medesima, svolgendo, in tal senso, una funzione assimilabile a quella che, sempre relativamente all’offerta economica, svolge l’indicazione dei costi di manodopera o degli oneri di sicurezza non interferenziali, entrambi necessari, in funzione integrativa della dichiarazione d’offerta economica, e non integrabili ex post, sebbene non attinenti, in senso proprio, alla prestazione offerta (prezzo), e per tale ragione, pur non suscettibili di valutazione premiale (in termini di punteggio), soggetti comunque a doverosa valutazione di congruità (secondo una logica on/off) da parte della stazione appaltante. Non si può sottacere, peraltro, che l’indicazione contenuta nel progetto di riassorbimento obbliga l’operatore economico al rispetto di quanto ivi dichiarato nei confronti della stazione appaltante, contribuendo, in definitiva, a palesare, per altro verso, la serietà e l’attendibilità dell’offerta stessa, tenuto conto, fra l’altro, che l’entità del riassorbimento produce, sia in termini progettuali che economici, conseguenze immediate e coerenti per il concorrente, e quindi è tutt’altro che “neutra” rispetto all’offerta predisposta, presentata e successivamente attuata (in questi termini Tar Campania, Napoli, sez V, 14 luglio 2025 n. 5288).

Esclusa la violazione degli articoli 57 e 102 del Codice dei contratti, invero puntualmente applicati dal disciplinare di gara, non sussiste, nella specie, nemmeno la violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione.

Innanzitutto l’omessa allegazione del progetto di assorbimento si configura, invero, per quanto innanzi detto, più che come una causa di esclusione di natura formale, come un’ipotesi di carenza sostanziale dell’offerta e del suo contenuto.

Inoltre, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con decisione del 25 febbraio 2014, n. 9, ha stabilito che l'esclusione dalla gara possa essere disposta se la legge statale, il Codice dei contratti pubblici o il regolamento attuativo la prevedono espressamente così come nell'ipotesi in cui esse impongano "adempimenti doverosi" o introducano, comunque, "norme di divieto", pur senza prevedere espressamente l'esclusione.

Sulla base del principio un'impresa può quindi essere esclusa se non adempie ad un obbligo previsto da una norma imperativa, anche se la norma imperativa violata non preveda espressamente la conseguenza dell'esclusione.

La stessa Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze n. 19 e n. 20 del 2016, ha precisato la portata di detto indirizzo muovendo dalla distinzione fra elementi essenziali dell'offerta, la cui mancanza preclude il soccorso istruttorio perché ammetterne l'integrazione violerebbe la par condicio, ed elementi formali che non incidono sul contenuto sostanziale dell'offerta alla quale sono per così dire "esterni" ed è quindi possibile integrarli attraverso il soccorso istruttorio senza pregiudizio della par condicio.

Nella fattispecie la natura intrinseca all’offerta delle misure da indicare nel progetto di assorbimento e la espressa previsione della loro indicazione come “necessaria” da parte del legislatore nazionale conducono a ritenere legittima la previsione della esclusione in caso di sua omessa allegazione.

Né l'avere genericamente accettato la clausola sociale prevista dalla lex specialis sulla stabilità occupazionale può essere reputata circostanza equipollente alla presentazione del progetto di riassorbimento, in quanto tale situazione non afferma alcunché sulle modalità con cui, in concreto, l'operatore economico concorrente intende assorbire il personale uscente, se risultasse aggiudicatario, e, per l'effetto, non consente alla stazione appaltante la verifica di legittimità/congruità dell'offerta (anche allo scopo di apprezzare la correttezza del costo della manodopera indicato nell'offerta economica, che risente della modalità con cui si attua il riassorbimento, nonché la capacità realizzativa del progetto tecnico e la corretta applicazione della clausola sociale).

6.2. Pure infondata è la censura sub 2. La dichiarata intenzione della ricorrente di assorbire il 100% del personale dipendente dal precedente affidatario, priva di riscontro all’interno di un progetto di assorbimento tempestivamente depositato, non elide la necessità, prescritta dal Codice, di corredare l’offerta dal ridetto progetto. E ciò in quanto, ferma la elasticità della clausola sociale e la possibilità dell’operatore di assorbire il personale con modalità adeguate alla propria organizzazione aziendale, l’indicazione delle misure preordinate alla attuazione della clausola sociale rappresenta un elemento necessario della offerta a prescindere dal numero dei dipendenti da assorbire, individuando con specificità i costi del ridetto assorbimento, avuto riguardo ai profili dei dipendenti, ai contratti di lavoro applicati, alle ore di lavoro garantite.

6.3. Nemmeno coglie nel segno quanto dedotto in punto di omesso soccorso istruttorio: integrando, per quanto innanzi detto, il progetto di assorbimento un elemento intrinseco e strutturale dell’offerta economica, la sua omissione non può essere soccorribile. L’articolo 101, comma 1, lettere a) e b) del d.lgs n. 36/2023 consente di integrare ex post la documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, o di sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara “con esclusione espressa della documentazione che compone l'offerta tecnica e l'offerta economica”.

Né la fattispecie può rientrare in quella di cui ai successivi n. 3 e 4, non potendo la mancata allegazione del progetto di assorbimento essere risolta con un mero chiarimento o identificare un errore materiale da correggere, identificando piuttosto una lacuna sostanziale della offerta economica.

Come condivisibilmente già concluso da questo Tar, “Qualificato il progetto di riassorbimento quale documento esplicativo delle modalità di adempimento della clausola sociale e ritenuto, in base alle norme del Codice, che tale elemento rappresenti un elemento necessario dell’offerta (nella fattispecie, dell’offerta tecnica, secondo la declinazione operata dalla lex specialis), all’esperimento del soccorso osta il generale principio che vieta di integrare le offerte, successivamente alle presentazione delle stesse, come peraltro confermato dall’art.101, co.1, lett. b) del Codice, che vieta la sanatoria dei documenti che compongono le offerte (tecnica ed economica). Peraltro, come si è visto, il progetto di riassorbimento, oltre ad essere attuativo dell’impegno a rispettare la clausola sociale nel profilo relativo alla garanzia dei livelli occupazionali, mostra un inevitabile collegamento con la realizzabilità del progetto tecnico e con la sostenibilità dei costi di manodopera, ossia con profili strutturali dell’offerta, in ordine ai quali la stazione appaltante è chiamata alla relativa verifica, prima di disporre l’aggiudicazione. Per converso, ammettere l’integrabilità del progetto di riassorbimento significherebbe avvantaggiare, e non di poco, l’operatore che non l’abbia presentato in gara, potendo a ciò sovrintendere allorché già conosca l’esito del procedimento selettivo, e potendo finanche rimodulare la dichiarazione in modo strumentale, a seconda delle circostanze e della convenienza del momento, a risultato acquisito…”(Tar Lazio Roma, Sez. II, 26 giugno 2025, n.12690).

6.4. Infine, quanto al motivo sub 5, la certificazione posseduta dalla ricorrente non può supplire alla omessa allegazione del progetto di assorbimento.

La certificazione SA 8000 attesta, infatti, soltanto l’esistenza di un’organizzazione aziendale conforme a standard generali di responsabilità sociale verso i lavoratori. Di contro l’accettazione della clausola sociale esprime l’accettazione dell’obbligo specifico e contingente, legato a quel determinato appalto, di riassorbimento del personale precedentemente impiegato ed il progetto di assorbimento individua le misure attuative di tale riassorbimento, impattanti sulla offerta economica e sulla sua sostenibilità e congruità in quanto individuanti il numero dei lavoratori che beneficeranno della stessa e la relativa proposta contrattuale (con particolare riferimento all’ inquadramento ed al trattamento economico).

7. In conclusione il ricorso è infondato e va rigettato.

8. Le spese possono compensarsi integralmente tra le parti, attesa la peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Monica Gallo, Referendario, Estensore

Valentino Battiloro, Referendario