TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 13 ottobre 2025, n. 1637
In materia di contratti pubblici, in caso di procedure negoziate o di affidamenti diretti, trova applicazione la regola di matrice civilistica secondo cui il contratto può essere stipulato mediante corrispondenza secondo l'uso commerciale, consistente in un apposito scambio di lettere, anche tramite posta elettronica certificata o sistemi elettronici di recapito certificato qualificato (art. 18, comma 1, D.Lgs. n. 36/2023).
A ben vedere, secondo la giurisprudenza, la formazione del contratto mediante “corrispondenza commerciale” sussiste quando le parti si scambiano documenti “in cui è raccolta la volontà unilaterale di un solo contraente” (Cass., sent, 5651/1979) di modo che lo scambio tra proposta e accettazione, delineato dall’art. 1326 c.c., non è contestuale, come avviene con la sottoscrizione della scrittura privata, ma asincrono.
Guida alla lettura
Con la pronuncia n. 1637 dello scorso 13 ottobre, la I Sezione del TAR Calabria, Catanzaro, è ritornata sulle modalità di formazione del contratto mediante “corrispondenza commerciale”.
La fattispecie oggetto della sentenza in parola è regolata dall’art. 18 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), recante la (in parte rinnovata) disciplina del contratto e della sua stipulazione.
Il comma 1 del citato art. 18 detta i requisiti di forma scritta del contratto pubblico, prevede le specifiche forme ammissibili per la sua sottoscrizione, a pena di nullità, e indica capitolati e computo metrico estimativo, richiamati nel bando o nell'invito, come parte integrante del contratto stesso.
Inoltre, nello specifico caso di procedure negoziate o affidamenti diretti è consentito ricorrere allo scambio di corrispondenza secondo l’uso commerciale, anche tramite posta elettronica certificata o sistemi elettronici di recapito qualificato.
In via generale, secondo le intenzioni del legislatore del D.Lgs. n. 36/2023, la riscrittura degli artt. 32 e 33 del previgente D.Lgs. n. 50/2016, “persegue lo scopo della semplificazione razionalizzando i testi vigenti. Le norme riguardanti il contratto pubblico vengono quindi scorporate dall’art. 32 del d.lgs. n. 50 del 2016 per confluire nell’art. 18, dedicato in specifico al contratto e alla sua stipulazione” (cfr. Relazione illustrativa al Codice del Consiglio di Stato, Camera dei Deputati, 5 gennaio 2023, Prot: 2023/0000010/TN).
Sul punto, si ricorda il parere 26 febbraio 2024, n. 2341, con cui il MIT si è espresso negativamente circa l’ammissibilità della stipulazione del contratto in forma pubblica amministrativa, ex art. 18, per le procedure negoziate e gli affidamenti diretti. In particolare, secondo il MIT, “in questo senso è sia la finalità - sottesa al nuovo Codice - di semplificare le procedure sotto-soglia europea, sia il dato letterale del primo comma dell'art. 18, il quale ultimo prevede, in disparte nel secondo capoverso, una disciplina per la stipula del contratto appositamente dedicata alle negoziate e agli affidamenti diretti”.
Per un approfondimento sull’articolo 18 del D.Lgs. n. 36/2023 e sul richiamato parere 26 febbraio 2024, n. 2341 del MIT, si rinvia alle annotazioni a commento dello stesso articolo 18, pubblicate sul sito di ItaliAppalti ( Articolo 18 - Il contratto e la sua stipulazione ).
Per quanto qui rileva, il comma 5 dell’art. 18 prevede, quale conseguenza della mancata stipula per fatto imputabile alla p.a., che “l'aggiudicatario può farne constatare il silenzio inadempimento o, in alternativa, può sciogliersi da ogni vincolo mediante atto notificato”.
Tanto premesso, con la pronuncia in commento il TAR Catanzaro, in continuità con la giurisprudenza sul tema, ha ricordato che il contratto mediante corrispondenza commerciale consiste in uno scambio di manifestazioni di volontà univoche, anche se asincrone.
Venendo alle specifiche premesse di causa, la controversia in esame ha ad oggetto le determinazioni relative ad un affidamento diretto ex art. 50, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 36/2023, per i lavori di “Sistemazione prati ed impianti di irrigazione, estirpamento, piantumazione piante sul territorio Comunale” di Praia a Mare (CS), nonché – per quanto di maggior interesse – l’accertamento dell’efficacia del recesso esercitato dall’operatore economico, ex art. 18, comma 5, del Codice dei contratti pubblici.
In sintesi, l’Amministrazione, pur avendo individuato nella legge di gara come modalità di conclusione del contratto quella dello scambio di lettere commerciali, in conformità del dettato normativo, ha erroneamente ritenuto il contratto già concluso per fatti concludenti senza i necessari presupposti.
Nel dettaglio, la I Sezione, dopo aver ricostruito il quadro fattuale e normativo della vicenda – v. i richiamati commi 1 e 5 dell’art. 18 -, ha valorizzato quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui “la formazione del contratto mediante “corrispondenza commerciale” sussiste quando le parti si scambiano documenti “in cui è raccolta la volontà unilaterale di un solo contraente” (Cass., sent, 5651/1979) di modo che lo scambio tra proposta e accettazione, delineato dall’art. 1326 c.c., non è contestuale, come avviene con la sottoscrizione della scrittura privata, ma asincrono”. È evidente, secondo il Collegio, che anche lo scambio di note commerciali, pur rappresentando una modalità alternativa di conclusione del contratto, richiede che ciascuna lettera, quella della parte proponente e quella della parte accettante, contenga la volontà unilaterale di obbligarsi.
Come già affermato dalla giurisprudenza civile anche in materia di imposta di registro, “il contratto stipulato per corrispondenza si distingue dal contratto stipulato per scrittura privata non autenticata per il fatto che nel secondo caso vi è un solo documento nel quale risultano formalizzate le volontà di tutti i contraenti e le loro sottoscrizioni, mentre, se si tratta di "corrispondenza", in ogni documento è raccolta la volontà unilaterale di un solo contraente" (cfr. Cass. n. 30179 del 2017)” (in questi termini, Cass. civ., Sez. V, Sent., 04/08/2020, n. 16662, nonché prima Cass. civ., Sez. VI - 5, Ord., 26/07/2018, n. 19799).
Gli stessi argomenti hanno così portato il TAR Catanzaro a concludere che deve inequivocabilmente emergere – al contrario di quanto erroneamente sostenuto nella specie dalla stazione appaltante – “la volontà di accettare la proposta e, quindi, di obbligarsi nei confronti del soggetto pubblico”.
Non è quindi sufficiente la semplice “sussistenza di tutte le condizioni prodromiche alla stipula”.
Nel caso in esame, a ben guardare, non è stato neppure possibile ravvisare una dichiarazione unilaterale di proposta contrattuale proveniente dalla p.a., essendosi la stessa, prima di allora, limitata a manifestare l’esigenza di una consegna anticipata dei lavori.
Dunque, non risultando compiutamente concluso il contratto, il diritto di recesso esercitato dall’operatore economico ex art. 18, comma 5, era da ritenersi efficace, avendo determinato lo scioglimento definitivo da ogni vincolo derivante dalla presentazione dell’offerta e dalla conseguente aggiudicazione.
In definitiva, tali passaggi conclusivi rappresentano il corollario della regola di matrice civilistica secondo cui, ai fini della formazione di un negozio contrattuale, è necessario l’incontro di chiare e reciproche manifestazioni di volontà, anche se asincrone come in caso di corrispondenza commerciale.
Pubblicato il 13/10/2025
N. 01637/2025 REG.PROV.COLL.
N. 00293/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 293 del 2025, proposto da:
Innovazione & Tecnologie S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Ermanno Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Praia a Mare, non costituito in giudizio;
per l'annullamento:
1. della nota prot. 8243/PROT del 4 marzo 2025, a firma del Responsabile dell’Area manutentiva del Comune di Praia a Mare, avente ad oggetto <<Affidamento diretto art. 50, c. 1 lett. a) d. lgs. 36/2023, lavori di “Sistemazione prati ed impianti di irrigazione, estirpamento, piantumazione piante sul territorio Comunale” – CIG: A044061970. Riscontro Vs nota del 03/03/2025 acquisita al protocollo generale del Comune di Praia a Mare in data 03/03/2025 n. 8072>>, con la quale il RUP ha ritenuto che la volontà della società ricorrente, ritualmente manifestata, di sciogliersi dal vincolo dell’offerta presentata, per l’inutile decorso del termine per la firma del contratto, “non trova fondamento” atteso che, a suo dire, il contratto di appalto sarebbe stato già concluso “per facta concludentia”;
2. ove occorra, dell’Avviso-richiesta di preventivo/offerta prot. n. 39078 del 25 novembre 2024, laddove interpretato nel senso per cui il contratto di appalto si intenda concluso per facta concludentia e non invece in forma scritta e mediante scambio di lettere commerciali (come previsto dall’art. 7 della lex specialis);
3. di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, ancorché sconosciuto negli estremi, comunque lesivo degli interessi dell’odierna ricorrente; nonché per l’accertamento, in sede di giurisdizione esclusiva:
a) dell’inesistenza di alcun contratto di appalto per i lavori “Sistemazione prati ed impianti di irrigazione, estirpamento e piantumazione di piante sul territorio comunale” tra il Comune di Praia a Mare e la I.T. s.r.l.;
b) della legittimità del recesso dall’offerta e del conseguente del diritto della ricorrente alla ripetizione delle spese contrattuali sostenute;
c) nonché ancora per il risarcimento dei danni patiti e patiendi in ragione dell’illegittimo operato della P.A.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2025 la dott.ssa Valeria Palmisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso notificato al Comune di Praia a Mare, la società istante – premesso di aver partecipato alla procedura di affidamento diretto ex art. 50, comma 1, lett. a), D.Lgs. 36/2023, per i lavori di “Sistemazione prati ed impianti di irrigazione, estirpamento, piantumazione piante sul territorio Comunale” e di essere stata dichiarata aggiudicataria con determina n. 42 del 22 gennaio 2025 per un prezzo inferiore a quello offerto al ribasso – ha riferito:
di aver segnalato all’amministrazione l’errore in cui la stessa è incorsa, cui è seguito da parte del Comune intimato il rifiuto alla rettifica dell’aggiudicazione e la richiesta di consegna anticipata dei lavori nonché il sollecito alla trasmissione della garanzia definitiva e del POS aggiornato, “… al fine di poterne verificare la completezza, prima della sottoscrizione del disciplinare (sostitutivo di atto pubblico)” (nota prot. 6186 del 14 febbraio 2025);
di aver provveduto a tale incombente il 18 febbraio 2025 senza tuttavia sottoscrivere il contratto;
attesa la mancata stipula del contratto nel termine prescritto, di aver notificato il 3 marzo 2025, una nota, ai sensi dell’art. 18, comma 5, del codice dei contratti pubblici, recante la propria volontà di sciogliersi dal vincolo derivante dal preventivo precedentemente formulato con richiesta di rimborso delle spese contrattuali subite;
che con nota del 4 marzo 2025, tuttavia, il Comune di Praia a Mare ha dato atto dell’inapplicabilità del diritto potestativo invocato posto che “… dalla avvenuta determina di affidamento e dalla successiva definizione dell’opposizione all’aggiudicazione con l’espressa volontà di espletare il lavoro manifestata dalla ditta I.T. s.r.l. con nota del 12/02/2025, acquisita con protocollo generale del Comune di Praia a Mare n. 6099 del 13/02/2025, si è assolto a quanto previsto dall’art. 18 del D.Lgs. 36/2023”.
2. Ciò premesso, quindi, parte istante ha adito l’intestato Tribunale per l’accertamento dell’efficacia del recesso esercitato, ex art. 18, comma 5, del codice dei contratti pubblici, e per la ripetizione delle spese contrattuali sostenute.
3. L’amministrazione intimata non si è costituita in giudizio e, all’udienza camerale del 19 marzo 2025, è stata respinta la domanda cautelare per assenza di periculum in mora, atteso che il pregiudizio paventato - ossia la revoca in autotutela dell’aggiudicazione e le conseguenze ex lege che ne derivano - oltre che del tutto ipotetico, difettava anche del carattere dell’attualità.
4. Con ordinanza istruttoria n. 1268 del 15 luglio 2025 è stata disposta l’acquisizione della comunicazione di I.T. in data 12 febbraio 2025.
5. Alla successiva udienza pubblica del 17 settembre 2025, quindi, il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato e merita, quindi accoglimento.
Giova premettere che il D. Lgs. 36/2023, all’art. 18, nel disciplinare il contratto e la sua stipulazione, prevede la regola generale secondo cui “il contratto è stipulato, a pena di nullità, in forma scritta…in forma pubblica amministrativa…con atto pubblico notarile informativo oppure mediante scrittura privata” e che, tuttavia, in caso di procedura negoziata oppure per gli affidamenti diretti, lo stesso è stipulato mediante corrispondenza secondo l’uso commerciale, consistente in un apposito scambio di lettere, anche tramite posta elettronica certificata o sistemi elettronici di recapito certificato qualificato ai sensi del regolamento UE n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 2014.
Passando poi al caso concreto, l’avviso di gara del 25 novembre 2024, all’art. 7, prescrive che “Il contratto, sarà stipulato a norma dell'art. 18 comma 1 del D.Lgs. 36/2023 e s.m.i., mediante corrispondenza secondo l'uso commerciale, consistente in un apposito scambio di lettere, anche tramite posta elettronica certificata o sistemi elettronici di recapito certificato qualificato ai sensi del regolamento UE n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 2014”.
1.1. Orbene risulta dagli atti depositati che l’amministrazione, pur avendo individuato nella legge di gara, quale modalità di conclusione del contratto, quella dello scambio di note commerciali, in conformità del dettato normativo, ha ritenuto il contratto già concluso per fatti concludenti senza i necessari presupposti.
Nel caso di specie, infatti, non è ravvisabile la conclusione del contratto mediante scambio di lettere commerciali.
Secondo la giurisprudenza, la formazione del contratto mediante “corrispondenza commerciale” sussiste quando le parti si scambiano documenti “in cui è raccolta la volontà unilaterale di un solo contraente” (Cass., sent, 5651/1979) di modo che lo scambio tra proposta e accettazione, delineato dall’art. 1326 c.c., non è contestuale, come avviene con la sottoscrizione della scrittura privata, ma asincrono.
Tanto chiarito è evidente che, pur rappresentando una modalità alternativa di conclusione del contratto, anche lo scambio di lettere commerciali richiede che, ciascuna lettera, quella della parte proponente e quella della parte accettante, contengano la volontà unilaterale di obbligarsi.
Nel caso di specie, sebbene la parte ricorrente abbia posto in essere le attività preparatorie alla stipula del contratto, fornendo la garanzia definitiva, risulta dagli atti che la stessa, con la nota del 12 febbraio 2025, acquisita agli atti del giudizio, si è limitata a dichiarare che “nulla osta alla firma del contratto” e la disponibilità all’acquisizione anticipata dei lavori, sospesa per volontà della stazione appaltante. Dal tenore letterale della dichiarazione, quindi, non emerge inequivocabilmente – come erroneamente sostenuto dalla stazione appaltante – la volontà di accettare la proposta e, quindi, di obbligarsi nei confronti del soggetto pubblico ma, esclusivamente, la sussistenza di tutte le condizioni prodromiche alla stipula, così come peraltro richiesto dall’amministrazione intimata.
Peraltro, a ben guardare, neppure è possibile ravvisare una dichiarazione unilaterale di proposta contrattuale proveniente dall’amministrazione, essendosi la stessa, prima di allora, limitata a manifestare l’esigenza di una consegna anticipata dei lavori.
Anzi, dalla nota del 14 febbraio 2025, successiva alla presunta accettazione da parte della ricorrente, si desume una volontà di senso contrario, avendo l’amministrazione richiesto la documentazione necessaria alla stipula del contratto, evidentemente ritenuto ancora non stipulato.
2. Ne consegue quindi che, non risultando concluso il contratto, la dichiarazione ex art. 18 comma 5 presentata con nota del 3 marzo 2025 può ritenersi efficace, avendo determinato lo scioglimento definitivo da ogni vincolo derivante dalla presentazione dell’offerta e dalla conseguente aggiudicazione.
3. La domanda va altresì accolta in relazione alla richiesta di rimborso delle spese contrattuali sostenute, pari ad € 120,00 per il rilascio della garanzia fideiussoria definitiva, come risulta provato dalla parte ricorrente.
4. Quanto poi alle pretese risarcitorie, indicate nell’epigrafe del ricorso, ma mai richiamate nella parte in diritto né nelle conclusioni, nulla va disposto non essendo configurabile sul punto alcuna domanda. 5. In conclusione il ricorso va accolto nei sensi sopra esposti.
6. Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno poste quindi a carico del Comune di Praia a Mare, con distrazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto:
- accerta e dichiara la mancata stipula del contratto di lavori relativamente alla procedura di affidamento diretto in epigrafe indicata;
- accerta e dichiara l’efficacia della dichiarazione, ex art. 18, comma 5, del D.lgs. 36/2023, comunicata dalla ricorrente al Comune intimato il 3 marzo 2025;
- condanna il Comune di Praia a Mare al rimborso, in favore della parte istante, delle spese contrattuali subite, pari ad € 120,00;
- nulla per l’istanza risarcitoria.
Condanna il Comune di Praia a Mare alla rifusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, che si liquidano in € 2.000,00, oltre spese generali e accessori di legge, con distrazione in favore del difensore dichiaratosi antistatario.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
Gerardo Mastrandrea, Presidente
Cristiano De Giovanni, Referendario
Valeria Palmisano, Referendario, Estensore