Ancora sul difficile bilanciamento tra il diritto di accesso agli atti di una procedura di gara e il diritto alla tutela dei “segreti tecnici o commerciali” presenti nelle offerte tecniche

TAR Liguria, Sez. I, 11 luglio 2025, n. 833

 

1. Nel valutare l’effettiva sussistenza di un segreto tecnico o commerciale la Pubblica Amministrazione non può ignorare la definizione recata dall’art. 98 del Codice della proprietà industriale, il quale, ai fini della tutela, prescrive che le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali possiedano i requisiti di segretezza e rilevanza economica e siano sottoposte, da parte del legittimo detentore, a misure di protezione ragionevolmente adeguate. Nella categoria dei segreti tecnici o commerciali non può dunque ricadere qualsivoglia elemento di originalità dello schema tecnico dell’offerta, atteso che è fisiologico che ogni imprenditore possieda una specifica organizzazione, propri contatti commerciali e idee differenti per soddisfare le esigenze della clientela. La qualifica di segreto tecnico o commerciale deve, invece, essere riservata a elaborazioni e studi ulteriori, di carattere specialistico, che possano trovare applicazione in una serie indeterminata di appalti e siano in grado di differenziare il valore del servizio o della fornitura offerti solo a condizione che i concorrenti non ne vengano a conoscenza.
2. La gara avente ad oggetto il servizio di pulizia e igiene ambientale attiene ad un settore ex se non caratterizzato da particolari tecnologie o da innovazioni protette da brevetto.
3. L’ostensione completa appare essenziale per comprendere le ragioni del più favorevole apprezzamento ricevuto dal concorrente primo graduato e, ove del caso, per contestare i maggiori punteggi ad esso attribuiti oltre che, eventualmente, per censurare il giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante a conclusione della verifica di anomalia dell’offerta, portante un ribasso significativo.
4. La Pubblica Amministrazione detentrice del documento e il Giudice Amministrativo adito ex art. 116 c.p.a. devono solo verificare la presenza, nel caso di specie, del nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende tutelare, senza svolgere alcuna valutazione ex ante sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento nel processo pendente o instaurando, atteso che un simile apprezzamento compete esclusivamente all’autorità giudiziaria investita della vicenda.

 

Guida alla lettura

Nella vicenda che ha portato alla sentenza in commento il Tar Liguria è chiamato a confrontarsi, ancora una volta, con la quaestio iuris relativa all’esatta delimitazione dei contorni della nozione di “segreti tecnici o commerciali” ai fini dell’applicazione dell’innovata disciplina sull’ostensione degli atti delle procedure per l’affidamento di commesse pubbliche. La questione ruota intorno al tema del bilanciamento tra il diritto di accesso agli atti di una procedura di gara e, in particolare alle offerte tecniche integrali, e la contrapposta esigenza di protezione dei “segreti tecnici o commerciali” ivi presenti.

Preliminarmente, al fine di comprendere in modo compiuto il thema decidendum, giova soffermarsi sugli elementi in fatto che hanno portato alla pronuncia in analisi.

La vicenda all’origine della sentenza attenzionata prende le mosse dall’indizione di una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento di un appalto del servizio di pulizia di strade, piazzali e altri beni demaniali, nonché di ritiro, trasporto a smaltimento e/o recupero dei rifiuti nell’ambito del Porto di Genova.

Conclusa la gara, la società classificatasi al secondo posto dietro la società aggiudicataria presentava, a distanza di cinque mesi, due istanze di accesso per conseguire l’ostensione degli atti della procedura e, precipuamente, dell’offerta tecnica integrale presentata dalla vincitrice.

Quest’ultima società, interpellata dalla stazione appaltante in qualità di controinteressata, si opponeva all’accesso ex art. 35, comma 4, lett. a) del D.lgs. n. 36/2023 dichiarando la sussistenza di “segreti tecnici e commerciali” relativi a soluzioni originali e strategie aziendali adottate in vari territori in cui presta servizi analoghi, contenuti nell’offerta tecnica.

A fronte dei dinieghi ricevuti su entrambe le istanze, la stessa proponeva ricorso giurisdizionale avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria ex artt. 116 c.p.a. e 36, comma 4 del D.lgs. n. 36/2023 contro l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale per ottenere l’esibizione integrale della documentazione richiesta, previo annullamento delle note dell’Autorità nelle parti in cui avevano reso disponibile la relazione oscurata nelle sezioni indicate dalla controinteressata e della nota nella parte in cui ribadiva il diniego di ostensione integrale dell’offerta tecnica.

Nel pronunciarsi sulla fondatezza dell’actio ad exhibendum, il TAR preliminarmente rileva che la stazione appaltante aveva oscurato ampie parti della relazione della controinteressata stante l’opposizione manifestata da quest’ultima; indi, ritiene l’istanza ostensiva meritevole di accoglimento alla stregua di plurimi argomenti.

1) Il punto di partenza del ragionamento del Tar ligure è quello secondo cui, nel valutare l’effettiva sussistenza di un “segreto tecnico o commerciale”, la Pubblica Amministrazione deve prendere le mosse dalla definizione recata dall’art. 98 del D.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, recante il Codice della proprietà industriale[1]. Tale previsione, rubricata “Segreti commerciali”, stabilisce infatti che: ”1. Costituiscono oggetto di tutela i segreti commerciali. Per segreti commerciali si intendono le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali, comprese quelle commerciali, soggette al legittimo controllo del detentore, ove tali informazioni:

a) siano segrete, nel senso che non siano nel loro insieme o nella precisa configurazione e combinazione dei loro elementi generalmente note o facilmente accessibili agli esperti ed agli operatori del settore;

b) abbiano valore economico in quanto segrete;

c) siano sottoposte, da parte delle persone al cui legittimo controllo sono soggette, a misure da ritenersi ragionevolmente adeguate a mantenerle segrete.

2. Costituiscono altresì oggetto di protezione i dati relativi a prove o altri dati segreti, la cui elaborazione comporti un considerevole impegno ed alla cui presentazione sia subordinata l’autorizzazione dell’immissione in commercio di prodotti chimici, farmaceutici o agricoli implicanti l’uso di nuove sostanze chimiche”.

Alla stregua di tale disposizione, secondo il Tar, la qualifica di “segreto tecnico o commerciale” deve essere riservata a elaborazioni e studi ulteriori, di carattere specialistico, suscettibili di trovare applicazione in una serie indeterminata di appalti e idonei a differenziare il valore del servizio o della fornitura offerti soltanto a condizione che i concorrenti non ne vengano a conoscenza. Di tal che, detta qualifica non si può attribuire a qualsivoglia elemento di originalità dello schema tecnico dell’offerta, ogni imprenditore possedendo fisiologicamente una specifica organizzazione, propri contatti commerciali e idee diverse al fine di soddisfare i bisogni e le esigenze della collettività.

2) Il secondo argomento attiene all’applicazione del principio di diritto poc’anzi enunciato alla fattispecie concreta che viene qui in rilievo: l’esistenza di “segreti tecnici e/o commerciali” non risulta comprovata nel presente giudizio. Se è vero, infatti, che la vincitrice ha formulato una dichiarazione di riservatezza generica e tautologica, priva dell’illustrazione delle motivazioni per cui, nella relazione tecnica, ricorrerebbero informazioni sottoposte a tutela industriale o commerciale, è altrettanto vero che l’Ente portuale si è limitato a recepire acriticamente le affermazioni rese dall’aggiudicataria. Tanto più che la gara de qua ha ad oggetto un servizio – di pulizia e igiene ambientale – che afferisce a un settore di per sé non connotato da particolari tecnologie o da innovazioni protette da brevetto. Né la controinteressata risulta aver opposto valide ragioni ostative all’accesso.

Seguono talune altre considerazioni svolte dal Tar.

3) Ai sensi dell’art. 35, comma 5 del D.lgs. n. 36/2023, l’operatore economico partecipante a una procedura di affidamento ha titolo per accedere alle informazioni fornite dal concorrente, costituenti “segreti tecnici o commerciali” “se indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi rappresentati in relazione alla procedura di gara”.

4) Inoltre, la concorrente collocatasi al secondo posto della graduatoria ha esplicitato il “nesso di strumentalità” tra la relazione tecnica dell’aggiudicataria in versione integrale e la tutela della propria posizione nella causa radicata avverso gli atti della gara de qu. Invero, le parti omissate del documento concernono numerosi aspetti delle attività e soluzioni proposte in ordine ai vari criteri valutativi. Di tal che, l’ostensione integrale pare imprescindibile per comprendere le ragioni sottese al più favorevole apprezzamento ricevuto dalla seconda graduata e, se del caso, per contestare i maggiori punteggi ad essa assegnati, oltre che, eventualmente, per censurare il giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante in seguito alla verifica di anomalia dell’offerta portante un significativo ribasso.

5) Infine, non è condivisibile l’obiezione della parte pubblica che il significativo distacco in graduatoria fra la ricorrente e la controinteressata giustificherebbe l’esclusione dell’esigenza difensiva. Invero, essa non tiene conto del fatto che la giurisprudenza amministrativa è ormai consolidata[2] nell’opinare che l’Amministrazione detentrice del documento e il Giudice Amministrativo adito ex art. 116 c.p.a. si debbano limitare a verificare la presenza del “nesso di strumentalità” tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante si propone di tutelare. Infatti, la valutazione ex ante sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento nel processo pendente o instaurando compete in via esclusiva al Giudice investito della causa.

Giova rammentare – a latere rispetto al ragionamento del Tar ligure – che l’indirizzo ermeneutico prevalente opina che, nell’ambito dei procedimenti ad evidenza pubblica, il rapporto tra accesso e riservatezza delle informazioni fornite dall’aggiudicatario, in relazione alla sussistenza di “segreti tecnici o commerciali”, imponga al Giudice di verificare la sussistenza di uno “stretto collegamento o nesso di strumentalità tra documentazione richiesta e la situazione finale controversa”. Di tal che, si declina detto collegamento in termini di “stretta indispensabilità”[3]; si ritiene che l’onere della prova del medesimo incomba su colui che agisce, ossia sul ricorrente (in sede procedimentale, il richiedente l’accesso agli atti)[4], che la portata di tale onere probatorio dipenda dal caso concreto[5] e che detto collegamento verta in particolare “sull’accertamento dell’eventuale nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate”[6] ovvero da formulare nell’ambito di un giudizio. Il tutto, al fine di evitare un “uso emulativo” del diritto di accesso finalizzato unicamente a “giovarsi di specifiche conoscenze industriali o commerciali acquisite e detenute da altri”, anche in considerazione del fatto che la partecipazione ai pubblici appalti non deve tramutarsi in un’ingiusta forma di penalizzazione per il soggetto che, risolvendosi in tal senso, correrebbe altrimenti il rischio di assistere all’indiscriminata divulgazione di propri segreti di carattere industriale e commerciale[7].

In definitiva, giova rammentare che la giurisprudenza del Consiglio di Stato accoglie una nozione di “strumentalità” della richiesta rispetto alle situazioni giuridiche invocate intesa quale necessità, nei termini chiariti dalla giurisprudenza in funzione della difesa[8], dei documenti richiesti in vista della formulazione di possibili difese e doglianze dell’appellante in relazione ai provvedimenti impugnati[9]. Si tratta di una nozione di “strumentalità in senso ampio”, poiché “la valutazione che deve essere effettuata dal giudice non è soltanto volta a verificare la possibile rilevanza del documento per la definizione del giudizio, ma può servire anche per risolvere in via stragiudiziale la controversia, per proporre una nuova impugnazione ovvero ancora una diversa domanda di tutela innanzi ad altra autorità giudiziaria”[10].

Alla luce delle prefate argomentazioni e considerazioni il TAR accoglie l’actio ad exhibendum proposta nel caso di specie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, ordinando all’l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, ex art. 116, comma 4, c.p.a., di esibire la documentazione richiesta nel termine di 15 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della sentenza.

 

 

 

Pubblicato il 11/07/2025

N. 00833/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00484/2025 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 484 del 2025, proposto da 
Ge.Am. - Gestioni Ambientali s.p.a., in proprio e quale mandataria del R.T.I. con Aoc s.r.l. e con Giuseppe Santoro s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Mozzati e Andrea Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del Commissario e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Erika Podestà e Tania Valle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Progitec s.r.l., non costituita in giudizio; 

per l’esibizione

dei documenti richiesti con istanze di accesso in data 7.11.2024 e in data 7.4.2025 e, in particolare, dell’offerta tecnica integrale presentata da Progitec s.r.l., previo annullamento delle note dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale prot. nn. 17348 e 17403 del 1.4.2025, nelle parti in cui hanno reso disponibile la relazione oscurata nelle sezioni indicate dalla controinteressata, e della nota prot. n. 18697 del 9.4.2025, nella parte in cui ha ribadito il diniego di ostensione integrale dell’offerta tecnica;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2025, la dott.ssa Liliana Felleti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

 

Premesso che Ge.Am. s.p.a., seconda graduata nella gara per l’affidamento del servizio di pulizia di strade, piazzali e altri beni demaniali, nonché di ritiro, trasporto a smaltimento e/o recupero dei rifiuti nell’ambito del porto di Genova, ha agito ai sensi degli artt. 116 c.p.a. e 36, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, chiedendo al Tribunale di ordinare all’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale l’ostensione dell’offerta tecnica in formato integrale presentata dall’aggiudicataria Progitec s.r.l.;

Rilevato che la stazione appaltante ha oscurato ampie parti della relazione della controinteressata in ragione dell’opposizione manifestata da quest’ultima, ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023, poiché Progitec s.r.l. ha dichiarato che il documento conterrebbe segreti tecnici e commerciali relativi a soluzioni originali e strategie aziendali adottate in molti territori in cui presta servizi analoghi (v. dichiarazione di Progitec s.r.l. in data 26.6.2024 e relazione tecnica con omissis, sub doc. 7 ricorrente);

Ritenuto che l’istanza ostensiva sia meritevole di accoglimento, giacché:

- nel valutare l’effettiva sussistenza di un segreto tecnico o commerciale l’Amministrazione non può ignorare la definizione contenuta nell’art. 98 del d.lgs. n. 30/2005 (Codice della proprietà industriale), il quale, ai fini della tutela, prescrive che le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali possiedano i requisiti di segretezza e rilevanza economica e siano sottoposte, da parte del legittimo detentore, a misure di protezione ragionevolmente adeguate. Pertanto, nella categoria dei segreti tecnici o commerciali non può ricadere qualsiasi elemento di originalità dello schema tecnico dell’offerta, perché è fisiologico che ogni imprenditore possieda una specifica organizzazione, propri contatti commerciali e idee differenti per soddisfare le esigenze della clientela: la qualifica di segreto tecnico o commerciale deve, invece, essere riservata ad elaborazioni e studi ulteriori, di carattere specialistico, che possano trovare applicazione in una serie indeterminata di appalti e siano in grado di differenziare il valore del servizio o della fornitura offerti solo a condizione che i concorrenti non ne vengano a conoscenza (in argomento cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 19 settembre 2024, n. 7650; T.R.G.A. Trento, 28 ottobre 2024, n. 158; T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 3 luglio 2024, n. 4092; T.A.R. Toscana, sez. I, 6 aprile 2023, n. 355; T.A.R. Veneto, sez. I, 27 marzo 2023, n. 386; T.A.R. Liguria, sez. I, ord. 30 gennaio 2023, nn. 19-20; T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 15 febbraio 2022, n. 1872; T.A.R. Piemonte, sez. II, ord. 11 ottobre 2021, n. 899);

- nel caso in esame non risulta comprovata l’esistenza di segreti tecnici e/o commerciali, perché, da un lato, Progitec s.r.l. ha formulato una dichiarazione di riservatezza generica e tautologica, mentre, dall’altro lato, l’ente portuale si è limitato a recepire acriticamente le affermazioni dell’aggiudicataria, senza esternare le motivazioni per cui, nella relazione tecnica, ricorrerebbero informazioni sottoposte a tutela industriale o commerciale. Tanto più che, come evidenziato dalla ricorrente, la gara in questione ha ad oggetto un servizio di pulizia e igiene ambientale, il quale attiene ad un settore di per sé non caratterizzato da particolari tecnologie o da innovazioni protette da brevetto (per una fattispecie analoga, relativa ad un appalto per la raccolta di rifiuti urbani, v. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 8 aprile 2025, n. 617);

Considerato, altresì, che:

- ai sensi dell’art. 35, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, l’operatore economico partecipante alla gara di appalto ha titolo per accedere alle informazioni fornite dal concorrente, costituenti segreti tecnici o commerciali, se indispensabili ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto; 

- Ge.Am. s.p.a. ha esplicitato il nesso di strumentalità tra la relazione tecnica dell’aggiudicataria in versione integrale e la tutela della propria posizione nella causa radicata avverso gli atti di gara. Infatti, le parti omissate del documento riguardano numerosi aspetti delle attività e soluzioni proposte in riferimento ai vari criteri valutativi, sicché l’ostensione completa appare essenziale per comprendere le ragioni del più favorevole apprezzamento ricevuto da Progitec s.r.l. e, ove del caso, per contestare i maggiori punteggi ad essa attribuiti per i sub-parametri 1.3 e 1.4, nonché il pari merito per i sub-criteri 1.6, 2.2 e 3.1 (v. doc. 19 resistente), oltre che, eventualmente, per censurare il giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante a conclusione della verifica di anomalia dell’offerta, portante un ribasso significativo (per casi simili cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 9 maggio 2025, n. 3693; T.A.R. Liguria, sez. I, ord. 5 agosto 2022, n. 676);

- non è condivisibile l’obiezione della difesa pubblica secondo cui l’esigenza difensiva sarebbe da escludersi per via del notevole distacco in graduatoria fra la ricorrente e la controinteressata: invero, secondo consolidato orientamento pretorio, la pubblica amministrazione detentrice del documento ed il giudice amministrativo adito ex art. 116 c.p.a. devono solo verificare la presenza del nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende tutelare, senza svolgere alcuna valutazione ex ante sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento nel processo pendente o instaurando, poiché un simile apprezzamento compete esclusivamente all’autorità giudiziaria investita della questione (in tal senso cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, 10 novembre 2023, n. 9672; Cons. St., sez. V, 31 maggio 2023, n. 5367; Cons. St., ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4);

Ritenuto, conclusivamente, che l’actio ad exhibendum sia fondata e debba, quindi, essere accolta, con conseguente ordine all’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, ex art. 116, comma 4, c.p.a., di esibire a Ge.Am. s.p.a. la documentazione richiesta;

Ritenuto, infine, che le spese di lite seguano, come di regola, la soccombenza, con liquidazione in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati e ordina all’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale di esibire alla ricorrente la documentazione richiesta, entro il termine di quindici giorni dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione ad iniziativa di parte della presente sentenza.

Condanna l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, liquidandole forfettariamente nell’importo di € 2.000,00 (duemila//00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Liliana Felleti, Primo Referendario, Estensore

Marcello Bolognesi, Referendario