La verifica di congruità dell’offerta e la tenuta del subappalto nel nuovo Codice dei contratti pubblici: riflessioni critiche a margine della sentenza TAR Lazio, Sez. II, n. 14166/2025 di Armando Pellegrino

TAR Lazio, Roma, sez. II, 17 luglio 2025, n. 14166

21 Lug 2025 di Armando Pellegrino TAR Lazio Rima sez. II 17 luglio 2025 n. 14166 art. 104 d.lgs.n. 36/2023 art. 110 d.lgs. n. 36/2023 congruità offerta contratto di subappalto discrezionalità amministrativa gara pubblica legittimità contratto peocedura di gara potere discrezionale potere discrezionale pubblico principio segretezza procedimento ad evidenza pubblica procedimento di gara procedura ad evidenza pubblica rinnovazione procedurale segretezza offerte sindacato giurisdizionale subappalto tutela segretezza unitarietà procedimento di verifica unitarietà verifica verifica congruità offerta verifica offerta

La sentenza del TAR Lazio n. 14166/2025 interviene su una complessa vicenda di aggiudicazione di una concessione per la rimozione veicoli nel territorio di Roma Capitale. Il provvedimento affronta tematiche cruciali in materia di contratti pubblici, quali la valutazione di congruità dell’offerta, le conseguenze del subappalto non autorizzato, il rispetto del principio di segretezza delle offerte e la competenza della Commissione giudicatrice. L’articolo analizza criticamente i passaggi centrali della pronuncia, anche alla luce delle norme del D.Lgs. 50/2016 e dei principi eurounitari, valutando l'impatto sistemico della decisione.

Guida alla lettura

Introduzione

La giurisprudenza amministrativa ha più volte riaffermato che l’affidamento di una concessione di servizi, specie ove connotata da elementi di complessità economica e organizzativa, impone alla stazione appaltante l’adozione di procedure istruttorie stringenti, in grado di garantire effettività alla par condicio e alla trasparenza amministrativa. La sentenza del TAR Lazio, Sezione Seconda, n. 14166 del 2025 si inserisce in tale solco giurisprudenziale, affrontando una molteplicità di questioni giuridiche – dalla legittimità della nuova commissione giudicatrice alla congruità del Piano Economico Finanziario (PEF), fino alla questione, affatto secondaria, dell’idoneità delle verifiche ex artt. 80 e 83 del Codice dei contratti pubblici. Il caso, sorto a valle di un complesso contenzioso e di un’annullata aggiudicazione iniziale, rappresenta un banco di prova per valutare l’effettiva tenuta dei meccanismi di riesame amministrativo e giurisdizionale, specie alla luce dei più recenti approdi normativi e giurisprudenziali.

L’accertamento della congruità dell’offerta tra tecnicismo amministrativo e sindacato giurisdizionale

Il cuore della decisione verte sulla legittimità dell’aggiudicazione in favore del nuovo RTI primo classificato, a seguito di rinnovazione della procedura disposta dal TAR con la precedente sentenza n. 5780/2024. A valle dell'annullamento della prima aggiudicazione per carenza dei requisiti esperienziali della commissione giudicatrice e per irregolarità nella valutazione del PEF, Roma Capitale ha costituito una nuova commissione, procedendo alla rivalutazione delle offerte.

È proprio sull’analisi del nuovo PEF presentato dall’RTI aggiudicatario che si incentra la critica della società ricorrente, la quale lamenta una sottostima dei costi della manodopera e degli oneri per la sicurezza aziendale, ritenuti incongrui rispetto ai parametri contrattuali e ai minimi salariali previsti dal CCNL di settore. Le censure si accompagnano a una perizia di parte che quantifica il costo medio per lavoratore in euro 18.147 annui, giudicato inverosimile per un’organizzazione operante in un contesto urbano complesso come quello di Roma.

Il Collegio, pur rilevando la discrezionalità tecnica dell’amministrazione nella valutazione dell’anomalia, conferma la legittimità del giudizio di congruità operato dal RUP, che ha reputato adeguate le giustificazioni fornite, secondo una logica complessiva della sostenibilità dell’offerta. La sentenza ribadisce quindi che la valutazione di anomalia non si fonda su elementi numerici rigidi, ma richiede una ponderazione globale della proposta, non sindacabile se non per manifesta illogicità.

Tuttavia, appare discutibile la scelta della stazione appaltante di escludere la Commissione giudicatrice dal procedimento di verifica, nonostante ciò fosse previsto dal disciplinare. In tale omissione si intravede una potenziale lesione del principio di coerenza tra lex specialis e procedura amministrativa, suscettibile di generare opacità nel controllo della correttezza tecnico-economica dell’offerta.

La questione del subappalto non autorizzato e la (mancata) esclusione automatica ex art. 80 del Codice previgente

Altro nodo essenziale del contenzioso è rappresentato dalla presunta irregolarità del subappalto operato da alcune mandanti dell’RTI aggiudicatario in precedenti affidamenti, in assenza delle dovute autorizzazioni della stazione appaltante. Le ricorrenti hanno dedotto la sussistenza della causa espulsiva ex art. 80, comma 5, lett. c), c-bis), f-ter) del D.Lgs. 50/2016, ritenendo che tali violazioni – già oggetto di censure in altre sentenze del TAR – imponessero l’esclusione automatica dell’RTI.

Tuttavia, il Collegio ha ritenuto le doglianze inammissibili per violazione del principio di corrispondenza tra fase procedimentale e fase giurisdizionale, ex art. 34, comma 2, c.p.a., osservando che al momento della proposizione del ricorso non si era ancora concluso il subprocedimento di verifica dei requisiti generali.

Questa impostazione, se conforme al dettato codicistico, pone però un interrogativo sistemico circa la reale efficacia della clausola espulsiva di cui all’art. 80, laddove l’inerzia (o l’omissione) della stazione appaltante nella verifica delle pregresse irregolarità consente, di fatto, di eludere il controllo giudiziale su eventuali gravi illeciti professionali. In altre parole, l’inammissibilità processuale diventa una valvola di immunità per l’aggiudicatario, con evidenti ricadute sul principio di legalità dell’azione amministrativa.

La tenuta del principio di segretezza delle offerte nella rinnovazione procedurale

La sentenza prende posizione anche su un altro profilo critico: la violazione del principio di segretezza delle offerte nella fase di rivalutazione. Le ricorrenti hanno eccepito che i commissari, sebbene diversi da quelli originari, abbiano potuto visionare le offerte già note, compromettendo la genuinità del giudizio valutativo. Il TAR, tuttavia, ritiene che non sussista prova di un’effettiva lesione del principio, non essendo dimostrato che le offerte fossero state manipolate o rese note al di fuori dei canali ufficiali.

La posizione è formalmente corretta, ma lascia aperto il dibattito su quali cautele procedurali siano necessarie nei casi di rinnovazione di gare annullate. Il principio di continuità procedimentale non può infatti tradursi in una compressione dell’imparzialità valutativa, specie se la lex specialis non prevede misure volte a garantire la “verginità” dell’apprezzamento tecnico.

Conclusione

La sentenza n. 14166/2025 del TAR Lazio offre numerosi spunti di riflessione in merito all’effettività dei controlli sulla congruità dell’offerta, alla tenuta del principio di legalità nella fase di verifica dei requisiti generali e alla corretta attuazione delle sentenze di annullamento. Il Collegio si muove nel solco di una giurisprudenza prudente, che valorizza la discrezionalità amministrativa e affida alle stazioni appaltanti un ruolo centrale nel bilanciamento tra efficienza e legalità.

Tuttavia, l’approccio formalista su taluni aspetti – si pensi alla mancata censura dell’inerzia nella verifica del subappalto o all’esclusione della Commissione nella fase di verifica – rischia di indebolire l’effettività della tutela giurisdizionale e la credibilità del sistema degli appalti, specie nei casi in cui la complessità tecnica dei contratti nasconde possibili disfunzionalità sistemiche.

Alla luce delle riforme introdotte dal D.Lgs. 36/2023, la vicenda analizzata rappresenta un monito per le amministrazioni aggiudicatrici, chiamate ad adottare condotte procedimentali trasparenti, coerenti con la lex specialis e rispettose dei principi di legalità sostanziale e tutela effettiva. Solo così sarà possibile dare piena attuazione al principio del risultato che permea il nuovo Codice dei contratti pubblici.

Pubblicato il 17/07/2025

N. 14166/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11449/2024 REG.RIC.

N. 11926/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11449 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
-OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lentini, Italo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Sergio Caracciolo, Fausto Gaspari, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Caracciolo in Roma, via Appia Nuova, 225;
-OMISSIS-, -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS-S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Lilli, Fabio Massimo Pellicano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 11926 del 2024, proposto da:
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Lilli, Fabio Massimo Pellicano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lentini, Italo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Sergio Caracciolo, Fausto Gaspari, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Caracciolo in Roma, via Appia Nuova, 225;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 11449 del 2024:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

avverso e per l’annullamento – previa sospensione –

a - della determina dirigenziale di Roma Capitale -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata ai sensi dell’art. 76 del D.Lgs. 50/2016 in data 1.10.2024, con la quale, in esecuzione della decisione del Tar Lazio Sez. II n. 5780, si è disposta la aggiudicazione in favore del RTI -OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l. concessione del “servizio di rimozione veicoli in sosta di intralcio e/o pericolo ai sensi del Codice della Strada e per esigenze di ordine pubblico e/o di pubblica necessità ai sensi del D.M. n. 401/98 nel territorio di Roma Capitale”;

b – di tutti i verbali di gara, con i quali si è proceduto alla rivalutazione delle offerte, nella parte in cui hanno attribuito il punteggio complessivo di 92,333 punti al RTI -OMISSIS- -OMISSIS-;

c – della Relazione del RUP prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- con la quale è stata ritenuta la congruità, affidabilità e realizzabilità della offerta aggiudicataria;

d – di tutti gli atti istruttori o preparatori, con i quali è stata ammessa e valutata la offerta aggiudicataria;

e – di tutti gli atti del procedimento di rinnovazione della procedura di gara;

f – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali

Per quanto riguarda i primi motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- S.R.L. il 1512025:

nonché avverso e per l’annullamento

g – della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale in relazione al rilievo di violazione del regime di subappalto non autorizzato in capo ad alcune mandanti del RTI aggiudicatario, si è affermato che anche la Società -OMISSIS-s.r.l. sarebbe tra i subappaltatori del gestore attuale del servizio;

h – di eventuali atti istruttori, alla base della nota sub g) non conosciuti;

i – ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot.-OMISSIS-del-OMISSIS-;

l – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali

nonché per l’accertamento

del diritto della Società ricorrente, in sede di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett. e) c.p.a. alla aggiudicazione della procedura di gara controversa anche previa declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- S.R.L. il 2442025:

nonché avverso e per l’annullamento

m – della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale è dichiarata la conclusione delle verifiche ai sensi dell’art. 80 e 83 del D.Lgs. 50/2016 in capo al RTI aggiudicatario;

n – del provvedimento, di estremi sconosciuti, con il quale Roma Capitale ha dichiarato la efficacia della aggiudicazione, a seguito della verifica favorevole dei requisiti;

o – di tutti gli atti istruttori o a contenuto provvedimentale, con i quali si è proceduto a tali verifiche;

p – ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-,

q – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali

nonché per l’accertamento

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- S.R.L. il 1662025:

nonché avverso e per l’annullamento

r - del provvedimento di Roma Capitale -OMISSIS- del -OMISSIS- – non comunicato – di nulla osta alla stipula, approvazione del PEF

e relativa relazione illustrativa presentati dall’aggiudicatario, depositato in giudizio dal Comune il 28 maggio;

s - di tutte le note e relazioni allegate al provvedimento sub r);

t - del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario;

u – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

quanto al ricorso n. 11926 del 2024:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l''annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determina dirigenziale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata tramite pec in data 1° ottobre – con la quale è stata disposta l''aggiudicazione in favore del R.T.I. -OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-, -OMISSIS- s.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-S.r.l.;

- della determina dirigenziale prot. n.-OMISSIS-del -OMISSIS-, con la quale è stata

nominata la nuova commissione giudicatrice, in esecuzione della sentenza T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, n. 5780/2024;

- della determina dirigenziale -OMISSIS- del-OMISSIS-, con la quale è stato nominato RUP il Vice Comandante preposto alla UO Pianificazione e Servizi Amministrativi del Comando del Corpo di Polizia locale di Roma Capitale;

- della nota del RUP prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale sono stati convocati gli operatori economici e i membri della precedente commissione giudicatrice per la seduta pubblica del 1-OMISSIS-, per la chiusura delle buste B e C;

- della determina dirigenziale prot. -OMISSIS-del-OMISSIS-, con la quale sono stati annullati l''originaria determina-OMISSIS- del -OMISSIS- di nomina della commissione e tutti i verbali di gara;

- di tutti i verbali relativi alle nuove operazioni di gara;

- dei verbali di valutazione delle offerte tecniche ed economiche e della relativa graduatoria di gara;

- dell''attività di verifica dell''anomalia dell''offerta del R.T.I. aggiudicatario e della relativa relazione del RUP;

- del silenzio rigetto eventualmente formatosi sull''istanza di accesso agli atti del 4 ottobre 2024;

- di ogni altro atto ad essi presupposto, preordinato, connesso, consequenziale ed esecutivo, anche se ignoto e non comunicato, che comunque incida sui diritti e/o interessi legittimi vantati dalla ricorrente.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da -OMISSIS--OMISSIS--OMISSIS-s.r.l.:

- della determina dirigenziale di Roma Capitale -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata ai sensi dell’art. 76 del D.Lgs. 50/2016 in data 1.10.2024, con la quale, in esecuzione della decisione del Tar Lazio Sez. II n. 5780, si è disposta la aggiudicazione in favore del RTI -OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l. concessione del “servizio di rimozione veicoli in sosta di intralcio e/o pericolo ai sensi del Codice della Strada e per esigenze di ordine pubblico e/o di pubblica necessità ai sensi del D.M. n. 401/98 nel territorio di Roma Capitale”, nella parte in cui non ha disposto la esclusione della -OMISSIS-, ricorrente;

– di tutti i verbali di gara, con i quali si è proceduto alla rivalutazione delle offerte, nella parte in cui hanno ammesso a valutazione ed attribuito il punteggio alla offerta di -OMISSIS-;

– di tutti gli atti istruttori o preparatori, con i quali è stata ammessa e valutata la offerta di -OMISSIS-;

– di tutti gli atti del procedimento di rinnovazione della procedura di gara;

– di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS-:

- della nota prot.-OMISSIS- del Comune di Roma Capitale del -OMISSIS-, con la quale è stata riscontrata l’istanza di accesso agli atti del 4 ottobre 2024;

- della relazione di congruità dell’offerta aggiudicataria, unitamente ai giustificativi e agli altri atti e/o provvedimenti relativi al medesimo subprocedimento;

- della determina dirigenziale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata tramite pec in data 1° ottobre, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore del R.T.I. -OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-, -OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-S.r.l.;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS--OMISSIS--OMISSIS-s.r.l.:

– della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale in relazione al rilievo di violazione del regime di subappalto non autorizzato in capo ad alcune mandanti del RTI aggiudicatario, si è affermato che anche la Società -OMISSIS-s.r.l. sarebbe tra i subappaltatori del gestore attuale del servizio;

– di eventuali atti istruttori, non conosciuti;

- ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot.-OMISSIS-del-OMISSIS-;

– di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;

nonché, ai fini della camera di consiglio del 15.1.2025, per l’esame dell’istanza ex art.116, co.2 proposta da -OMISSIS- nei motivi aggiunti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da-OMISSIS- S.R.L. il 2412025:

Per l’annullamento,

- della relazione di congruità dell’offerta aggiudicataria, unitamente ai giustificativi e agli altri atti e/o provvedimenti relativi al medesimo subprocedimento;

- della nota di chiarimenti inviata dal R.T.I. aggiudicatario in data 20 settembre 2024;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- S.R.L. il 2442025:

nonché avverso e per l’annullamento

n – del provvedimento, di estremi sconosciuti, con il quale Roma Capitale ha dichiarato la efficacia della aggiudicazione, a seguito della verifica favorevole dei requisiti;

o – di tutti gli atti istruttori o a contenuto provvedimentale, con i quali si è proceduto a tali verifiche;

p – ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-,

q – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali

nonché per l’accertamento

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da-OMISSIS- S.R.L. il 1352025:

Per l’annullamento

- del provvedimento di dichiarazione d’efficacia dell’aggiudicazione, ove nelle more intervenuto; allo stato non comunicato;

- delle note prot. -OMISSIS- e -OMISSIS-, rispettivamente del 3 e 8 aprile 2025; mai comunicate, depositate dall’Amministrazione in giudizio il 7 e 9 aprile;

- del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario e del relativo provvedimento conclusivo, ove esistente; non comunicato;

- del procedimento di verifica del requisito delle aree minime e aggiuntive di cui all’art. 4 del C.S.A. e del relativo provvedimento conclusivo, ove esistente; non comunicato;

- ove occorrer possa, del verbale di consegna del servizio in via d’urgenza e della nota di comunicazione di cessazione del servizio del 29 gennaio 2025;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da-OMISSIS- S.R.L. il 662025:

Per l’annullamento

- del provvedimento -OMISSIS- del -OMISSIS- – non comunicato – di nulla osta alla stipula, approvazione del PEF e relativa relazione illustrativa presentati dall’aggiudicatario, depositato in giudizio dal Comune il 28 maggio;

- di tutte le note e relazioni allegate al provvedimento citato;

- del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- S.R.L. il 1662025:

avverso e per l’annullamento

r - del provvedimento di Roma Capitale -OMISSIS- del -OMISSIS- – non comunicato – di nulla osta alla stipula, approvazione del PEF

e relativa relazione illustrativa presentati dall’aggiudicatario, depositato in giudizio dal Comune il 28 maggio;

s - di tutte le note e relazioni allegate al provvedimento sub r);

t - del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario;

u – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

Visti i ricorsi principali, il ricorso incidentale, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, -OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Igor Nobile e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso r.g. n.2024/11449, notificato a mezzo pec ai soggetti in epigrafe in data 31.10.2024 e ritualmente depositato il 6.11.2024 la società ricorrente ha adito questo Tribunale per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- della determina dirigenziale di Roma Capitale -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata ai sensi dell’art. 76 del D.Lgs. 50/2016 in data 1.10.2024, con la quale, in esecuzione della decisione del Tar Lazio Sez. II n. 5780, si è disposta la aggiudicazione in favore del RTI -OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l. della concessione del “servizio di rimozione veicoli in sosta di intralcio e/o pericolo ai sensi del Codice della Strada e per esigenze di ordine pubblico e/o di pubblica necessità ai sensi del D.M. n. 401/98 nel territorio di Roma Capitale”;

- di tutti i verbali di gara, con i quali si è proceduto alla rivalutazione delle offerte, nella parte in cui hanno attribuito il punteggio complessivo di 92,333 punti al RTI -OMISSIS- -OMISSIS-;

- della Relazione del RUP prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- con la quale è stata ritenuta la congruità, affidabilità e realizzabilità della offerta aggiudicataria;

- di tutti gli atti istruttori o preparatori, con i quali è stata ammessa e valutata la offerta aggiudicataria;

- di tutti gli atti del procedimento di rinnovazione della procedura di gara;

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali

nonché per l’accertamento del diritto della Società ricorrente, in sede di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett. e) c.p.a. alla aggiudicazione della procedura di gara controversa anche previa declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato.

2. Torna nuovamente all’attenzione di questa Sezione la gara, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento della concessione, di durata di trentasei mesi, del servizio di del servizio di rimozione veicoli in sosta d’intralcio e/o pericolo ai sensi del codice della strada e per esigenze di ordine pubblico e/o di pubblica necessità ai sensi del D.M. n. 401/1998 nel territorio di Roma Capitale e attività connesse.

Il disciplinare di gara prevedeva l’attribuzione di:

- fino a 70 punti per l’offerta tecnica, di cui 15 punti assegnati con valutazione discrezionale della Commissione di gara (10 punti per l’organizzazione del servizio e 5 punti per la funzionalità del sistema informatico) e 55 in modalità tabellare (20 punti per l’offerta di aree di sosta dei veicoli rimossi, ulteriori rispetto ai minimi di capitolato, con 5 punti per ogni area fino ad un massimo di 4; 35 punti per l’utilizzo di carri rimotori ulteriori rispetto a quelli predefiniti dal capitolato, con 1,4 per ogni carro suppletivo fino ad un massimo di 25 carri);

- fino a 30 punti alle offerte cd. economiche e temporali, di cui max 15 punti assegnati alla componente economica sulla base della percentuale di retrocessione del fatturato all’Amministrazione concedente (0,5 punti per ogni 0,25% di valore del fatturato) e altrettanti max 15 punti attribuiti alla componente temporale sulla base delle tempistiche di intervento in riduzione rispetto allo standard di capitolato (5, 10 o 15 punti a seconda che la riduzione proposta sia, rispettivamente, di 10, 15 o 20 minuti).

In prima battuta, la gara veniva aggiudicata in via definitiva, con la determinazione prot.-OMISSIS- del -OMISSIS-, al costituendo RTI composto dalla società ricorrente -OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l. (d’ora in poi anche “-OMISSIS-” o “Ati -OMISSIS-”) con la mandante -OMISSIS-s.r.l..

La graduatoria elaborata all’esito delle operazioni di gara, e in particolare delle valutazioni operate dalla Commissione nominata con provvedimento prot.n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, vedeva in prima posizione l’RTI -OMISSIS-con 96,40 punti complessivi, di cui 66,40 all’offerta tecnica e 30 alle offerte temporale ed economica; al secondo posto l’RTI -OMISSIS-, con 92,53 punti, di cui 62,53 all’offerta tecnica e 30 alle offerte temporale ed economica; al terzo posto, -OMISSIS- con 82,46 punti, di cui 52,46 punti all’offerta tecnica e 30 punti alle offerte temporale ed economica.

Avverso la predetta determinazione di aggiudicazione, proponevano separati ricorsi le società facenti parte dell’Ati -OMISSIS-, odierna controinteressata e allora seconda graduata (ricorso rg 2023/14320) nonché la -OMISSIS- s.r.l, terza graduata (rg. n.2023/14368).

All’esito dei ricorsi in questione, questo Tribunale, previa riunione, accoglieva i ricorsi, con sentenza n.5780/2024, pubblicata il 22.3.2024., e per l’effetto annullava il provvedimento di aggiudicazione in favore dell’Ati -OMISSIS-. In particolare, il Tribunale stigmatizzava l’invalidità della nomina della Commissione giudicatrice, per la rilevata assenza del requisito esperienziale richiesto dall’art.77 del D.Lgs.50/2016 (normativa ratione temporis applicabile), censurando altresì la valutazione approssimativa compiuta dal Rup in ordine alla congruità ed alla sostenibilità del Pef presentato in gara dall’Ati -OMISSIS-, prima graduata.

Peraltro, in applicazione dei principi individuati dal preferibile orientamento giurisprudenziale, il Tribunale reputava corretto non invalidare l’intero procedimento di gara, e disponeva quindi, in ossequio al principio di conservazione degli atti, che l’Amministrazione desse nuovamente corso alla rivalutazione delle offerte ed alla riattribuzione dei relativi punteggi, previa nomina di altra Commissione giudicatrice, nel rispetto del principio di segretezza delle offerte.

La predetta sentenza n.ro 5780/2024 veniva integralmente confermata dal giudice d’appello con sentenza n.ro-OMISSIS-, pubblicata il -OMISSIS-.

In dichiarata esecuzione della sentenza del Tar, l’Amministrazione, con determinazione prot.-OMISSIS-, procedeva alla nomina della nuova Commissione giudicatrice, in diversa composizione, la quale avviava il nuovo iter di valutazione delle offerte, all’esito del quale si determinava la seguente graduatoria:

- Ati -OMISSIS-, prima posizione, con complessivi 92,333 punti;

- Ati -OMISSIS-, seconda posizione, con complessivi 91,333 punti;

- -OMISSIS-, terza posizione, con complessivi 79 punti.

La procedura di gara veniva quindi definitivamente aggiudicata, ex novo, all’Ati -OMISSIS-, con la summenzionata determinazione prot.-OMISSIS- del -OMISSIS-, con riserva di espletamento delle verifiche di rito sull’aggiudicataria (possesso dei requisiti generali e speciali per l’accesso alla gara).

3. Avverso i succitati atti e provvedimenti reagiva dunque l’odierna ricorrente, proponendo i motivi di ricorso di seguito esposti in sintesi e come meglio articolati nell’atto introduttivo del giudizio.

3.1 Si prospetta l’invalidità della nuova aggiudicazione in via derivata (motivi di cui al capo A del ricorso), stante la ritenuta non correttezza, per ragioni processuali e di merito, della sentenza Tar n.5780/2024, siccome individuate nell’atto d’appello e comunque riproposte nell’odierno ricorso;

3.2 Quali vizi autonomi del nuovo provvedimento (capo B del presente ricorso), la ricorrente proponeva le seguenti censure:

3.2.1 l’Ati -OMISSIS- doveva essere esclusa dalla gara, in quanto costituenda con le imprese -OMISSIS- e -OMISSIS- che sarebbero incorse in gravi carenze e negligenze esecutive nel corso di un pregresso affidamento con il Comune di Roma eseguito in associazione con la capofila -OMISSIS-, come sarebbe stato accertato dal Tar Lazio nelle sentenze nn.ri 5380/2023 e 5518/2023. In particolare, dette società avrebbero fatto ricorso in modo irregolare a subappalti non autorizzati in favore delle società -OMISSIS- s.r.l., -OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS-s.r.l. Si concretizzerebbe, per quanto precede, la fattispecie espulsiva di cui all’art.80, co.5, lett. F-ter, c, c-bis, c-ter, D.Lgs.n.50/2016, anche in relazione alla mancata dichiarazione in gara ed alla conseguente mancata valutazione a cura della stazione appaltante;

3.2.2. si sostiene altresì che l’Ati -OMISSIS- doveva essere esclusa dalla gara per incongruità del Pef presentato in gara, con particolare riguardo ai seguenti elementi, che hanno già formato oggetto del ricorso incidentale nel corso del precedente giudizio:

- numero assai ridotto stimato per gli operatori di custodia (n.40);

- sottostima dei costi di manodopera, complessivamente dichiarati nell’imposto annuale di euro 4.282.729,53, tale da fare ritenere, a fronte delle unità di personale dichiarato (236) che il costo medio annuale lordo aziendale, per singolo, lavoratore sia di soli euro 18.147,42, importo assolutamente insufficiente secondo la stima fornita dalla perizia, versata in atti, redatta da un consulente del lavoro;

- incongruità degli oneri per la sicurezza cd. aziendali, dichiarati in euro 103.713,18, tali da fare presumere che, per singolo lavoratore, il costo assomma a soli euro 146,48, importo insufficiente tenuto conto che, secondo il Ccnl indicato dalla controinteressata Ati -OMISSIS-, tale voce è pari a 330 euro per singolo lavoratore;

- incongruità dei costi per le depositerie, quantificate nel Pef, alla relazione descrittiva, nel numero ridotto di 8 (otto), con riguardo alle sole depositerie principali, previste quale standard dal capitolato, mentre quelle migliorative indicate nell’offerta tecnica (n.3) sarebbero incluse nella voce “altri costi”. In modo del tutto incoerente, invece, nello schema di Pef i costi per le depositerie opzionali sono incluse nella medesima voce di costo (“gestione aree di custodia”).

4. Roma Capitale si costituiva in giudizio in data 7.11.2024 per resistere al ricorso.

In data 14.11.2024 si costituiva altresì in giudizio l’Ati -OMISSIS-, parimenti per avversare le ragioni del ricorso.

Le difese delle parti intimate depositavano successivi scritti difensivi a sostegno della reiezione del ricorso, con il corredo di ampia documentazione.

Con atto notificato a mezzo pec in data 13.12.2024 e depositato in pari data, sopravveniva altresì atto di intervento ad opponendum di -OMISSIS- s.r.l.

5. Con successivi motivi aggiunti (primi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 14.1.2025 e depositati il 15.1.2025, la ricorrente -OMISSIS-adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento:

- della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale in relazione al rilievo di violazione del regime di subappalto non autorizzato in capo ad alcune mandanti del RTI aggiudicatario, si è affermato che anche la Società -OMISSIS-s.r.l. sarebbe tra i subappaltatori del gestore attuale del servizio;

- di eventuali atti istruttori, alla base della nota suddetta, non conosciuti;

- ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot.-OMISSIS-del-OMISSIS-;

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

Si reiterano le ragioni a sostegno della dedotta necessità di esclusione dell’Ati -OMISSIS- in riferimento alle evidenziate irregolarità nella gestione ed esecuzione dei subappalti delle mandanti -OMISSIS- e -OMISSIS-, facenti parte dell’Ati -OMISSIS-. Si propongono inoltre nuove censure in ordine alla validità dei relativi contratti d subappalto, per indeterminatezza dell’oggetto prestazionale e delle modalità di remunerazione, con dedotta violazione:

- dell’art.105 D.Lgs.n.50/2016, per genericità dei contratti di subappalto;

- dell’art.174 D.Lgs.n.50/2016, per violazione del divieto di subconcessione.

Quanto, poi, al subaffidamento relativo ad -OMISSIS-, si tratterebbe di subaffidamento disposto al di fuori di ogni autorizzazione rilasciata dalla stazione appaltante, come pure confessoriamente evidenziato da Roma Capitale con la nota del 28.8.2024. Sebbene la stessa Amministrazione, su sollecitazione dell’impesa capifila del pregresso affidamento (-OMISSIS-), con successiva nota del 9,122,2024, abbia corretto il tiro affermando che la mancata ricognizione, nella predetta nota del 28.8.2024, fosse imputabile a mero errore materiale, resta la comprovata assenza, anche in giudizio, di atti di autorizzazione al subappalto.

Seguiva il deposito di ampie e articolate memorie, anche in replica.

Inter alias, la difesa di -OMISSIS- eccepiva l’inammissibilità dei motivi aggiunti, in quanto si espongono censure che non trovano sicuro fondamento in determinati atti o documenti.

6. Con ulteriori motivi aggiunti (secondi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 17.4.2025 e depositati il 24.4.2025, la ricorrente adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento:

- della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con la quale è dichiarata la conclusione delle verifiche ai sensi dell’art. 80 e 83 del D.Lgs. 50/2016 in capo al RTI aggiudicatario;

- del provvedimento, di estremi sconosciuti, con il quale Roma Capitale ha dichiarato la efficacia della aggiudicazione, a seguito della verifica favorevole dei requisiti;

- di tutti gli atti istruttori o a contenuto provvedimentale, con i quali si è proceduto a tali verifiche;

- ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-,

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

La ricorrente proponeva i seguenti motivi:

6.1 si contesta la violazione dei principi del giusto procedimento, di cui alla l.n.241/90, nella misura in cui l’efficacia dell’aggiudicazione disposta a beneficio dell’Ati -OMISSIS- è stata disposta senza alcun formale provvedimento;

6.2 si ripropongono, con illegittimità affermata in via derivata, le medesime censure già prospettate con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti.

Seguiva il deposito, a cura delle parti intimate, di articolate memorie, a cura delle parti intimate, a confutazione dei motivi di ricorso, siccome integrati da motivi aggiunti.

7. Con ennesimi motivi aggiunti (terzi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 13.6.2025 e depositati il 16.6.2025, la ricorrente adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento:

- del provvedimento di Roma Capitale -OMISSIS- del -OMISSIS- – non comunicato – di nulla osta alla stipula, approvazione del PEF e relativa relazione illustrativa presentati dall’aggiudicatario, depositato in giudizio dal Comune il 28 maggio;

- di tutte le note e relazioni allegate al provvedimento di cui sopra;

- del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario;

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

La ricorrente proponeva i seguenti motivi:

7.1 violazione della Ln.241/90, per difetto di motivazione, con particolare riguardo alle ragioni dedotte nel presente ricorso in ordine all’affidabilità dell’Ati -OMISSIS- ed alla contestata violazione delle normative che regolano il subappalto;

7.2 si contesta la legittimità della nuova determinazione impugnata con i terzi motivi aggiunti in via derivata, rispetto alle censure già prospettate avverso gli atti presupposti con il ricorso e i precedenti motivi aggiunti.

8. Alla pubblica udienza già fissata, in esito ai precedenti rinvii, per il giorno 18 giugno 2025, il Tribunale- acquisita e constatata a verbale la rinuncia di tutte le parti, ivi presenti, al rispetto dei termini a difesa rispetto alla sopravvenuta notifica dei più recenti motivi aggiunti, con il consenso delle parti tratteneva la causa in decisione, previo rilievo d’ufficio ex art.73, co.3 cpa del seguente tenore:

- per il ricorso principale: possibile improcedibilità dei motivi di cui al capo A (invalidità derivata), per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione del rigetto dell’appello promosso avverso la sentenza Tar n.5780/2024; - sul capo B (vizi autonomi), possibile inammissibilità del primo motivo, ex art.34, co.2 cpa, trattandosi di censure afferenti a poteri non ancora esercitati;

Primi motivi aggiunti- possibile inammissibilità art.34, co.2 cpa come sopra”.

9. Con ricorso r.g. 2024/11926, notificato ai soggetti in epigrafe in data 31.10.2024 e depositato il 13.11.2024, -OMISSIS- s.r.l. adiva questo Tribunale per l’annullamento:

- della determina dirigenziale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata tramite pec in data 1° ottobre – con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore del R.T.I. -OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-, -OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-S.r.l. -OMISSIS-;

- della determina dirigenziale prot. n.-OMISSIS-del -OMISSIS-, con la quale è stata nominata la nuova commissione giudicatrice, in esecuzione della sentenza T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, n. 5780/2024;

- della determina dirigenziale prot. -OMISSIS-del-OMISSIS-, con la quale sono stati annullati l’originaria determina-OMISSIS- del -OMISSIS- di nomina della commissione e tutti i verbali di gara;

- di tutti i verbali relativi alle nuove operazioni di gara;

- dei verbali di valutazione delle offerte tecniche ed economiche e della relativa graduatoria di gara;

- dell’attività di verifica dell’anomalia dell’offerta del R.T.I. aggiudicatario e della relativa relazione del RUP;

- del silenzio rigetto eventualmente formatosi sull’istanza di accesso agli atti del 4 ottobre 2024;

10. Con il ricorso in questione -OMISSIS-, terza graduata in esito alla nuova valutazione delle offerte, insorge avverso il nuovo provvedimento di aggiudicazione (nonché i relativi atti presupposti) e, altresì, nei confronti del silenzio rigetto formatosi, ai sensi dell’art.24 l.n.241/90, sull’istanza di accesso agli atti avanzata in data 4.10.2024.

Per la ricostruzione in fatto della vicenda e del suo antefatto giurisdizionale si rinvia a quanto esposto in relazione al ricorso precedente.

11. La ricorrente proponeva i motivi di ricorso di seguito esposti in sintesi e come meglio articolati nell’atto introduttivo del giudizio:

11.1 si sostiene l’illegittimità delle nuove determinazioni in via derivata rispetto alla decisione Tar n.5780/2024, per le ragioni formulate nell’atto d’appello;

11.2 quanto ai vizi propri della nuova aggiudicazione, si prospettano i seguenti profili:

- 11.2.1 mancato rispetto dei termini procedimentali fissati dalla sentenza Tar n.5780/2024, cui in tesi si è data esecuzione, fissati dalla stessa in 40 giorni dalla relativa notifica, avvenuta il 22.3.2024,

- 11.2.2 violazione del principio di segretezza delle offerte, anche sotto il profilo motivazionale, nella misura in cui la rivalutazione delle offerte è avvenuta in condizioni di palese conoscibilità delle offerte a cura dei commissari ex novo nominati. Non sussiste pertanto alcuna certezza che la rivalutazione delle offerte sia avvenuta in modo imparziale, in quanto non risultano specifiche cautele per preservare l’integrità delle offerte e l’imparzialità della successiva valutazione;

- 11.2.3 violazione dell’art.77 del D.Lgs.n.50/2016 e, con esso, del principio di competenza tecnica dei nuovi membri della Commissione giudicatrice, per difetto del requisito esperienziale fissato dalla predetta disposizione del Codice;

- 11.2.4 violazione dell’art.95, co.5 lett. D) D.Lgs.n.50/2016, per incongruità dei minimi salariali. Si contesta altresì il mancato coinvolgimento, nella fase di verifica di congruità, della Commissione giudicatrice, come previsto dal disciplinare di gara, e la mancata verifica di congruità sull’offerta della seconda graduata (-OMISSIS-). In relazione, poi, alla sostenibilità dell’offerta dell’Ati -OMISSIS-, si contesta la congruità in relazione ai seguenti elementi:

- costo del sistema gestionale (software), pari a 149.000 euro;

- costo del lavoro, in dichiarata applicazione del Ccnl “soccorso stradale”, tenuto vieppiù che tale ccnl, nel 2024, ha avuto un aggiornamento comportante un adeguamento dei costi per il datore di lavoro;

11.2.5 Si contesta altresì la congruità e la mancata verifica del Pef di -OMISSIS-, anche in relazione alle criticità palesate dal Tar nella sentenza n.5780/2024.

12. In data 14.11.2024 si costituivano in giudizio la -OMISSIS- -OMISSIS- e Roma Capitale, per avversare e resistere al ricorso ex adverso proposto, sulla base delle argomentazioni contenute negli scritti successivamente versati in atti.

13. Con atto notificato a mezzo pec in data 29.11.2024 e successivamente depositato il 4.12.2024, la società -OMISSIS-, come in epigrafe meglio emarginata, proponeva ricorso incidentale, instando per l’annullamento:

- di tutti i verbali di gara, con i quali si è proceduto alla rivalutazione delle offerte, nella parte in cui hanno ammesso a valutazione ed attribuito il punteggio alla offerta di -OMISSIS-;

- di tutti gli atti istruttori o preparatori, con i quali è stata ammessa e valutata la offerta di -OMISSIS-;

- di tutti gli atti del procedimento di rinnovazione della procedura di gara;

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

13.1 Si sostiene, in modo speculare rispetto al corrispondente motivo di ricorso sollevato nel ricorso principale e nei motivi aggiunti nei confronti dell’Ati -OMISSIS- e della relativa ri-aggiudicazione della procedura, la necessità di esclusione dalla gara di -OMISSIS-, in relazione all’art.80, co.5, lett. C), c-bis-, f-ter D.Lgs.n.50/2016, per la dedotta violazione della disciplina del subappalto, essendo -OMISSIS- mandataria dell’Ati che eseguiva il servizio già affidato da Roma Capitale.

13.2 Si sostiene altresì la necessità che -OMISSIS- dovrebbe essere esclusa dalla gara in relazione alla pendenza del procedimento penale pendente nei confronti del suo legale rappresentante, siccome dichiarato nel DGUE.

13.3 Si sostiene che -OMISSIS- dovrebbe altresì essere esclusa per mancato rispetto delle condizioni fissate dall’art.16 del capitolato speciale d’appalto, con particolare riguardo all’individuazione di un responsabile del servizio.

14. Con successivi motivi aggiunti (primi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 29.11.2024 e depositati il 12.12.2024, la ricorrente principale adiva nuovamente questo Tribunale per l’annullamento:

- della nota prot.-OMISSIS- del Comune di Roma Capitale del -OMISSIS-, con

la quale è stata riscontrata l’istanza di accesso agli atti del 4 ottobre 2024;

- della relazione di congruità dell’offerta aggiudicataria, unitamente ai giustificativi e agli

altri atti e/o provvedimenti relativi al medesimo subprocedimento;

- della determina dirigenziale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata

tramite pec in data 1° ottobre, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore del

R.T.I. -OMISSIS- -OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-, -OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS- S.r.l./-OMISSIS-S.r.l.;

14.1 Si sostiene l’illegittimità della nota del 31.10.2024, con la quale Roma Capitale ha osteso, in forma parzialmente oscurata, i documenti richiesti alla stazione appaltante in relazione all’istanza di accesso del 4.10.2024.

14.2 Si reitera la contestazione di cui al quarto motivo del ricorso principale, con particolare riguardo all’irregolarità del modus procedendi nonché all’incongruità ed all’inconsistenza di talune voci di costi palesate dall’aggiudicataria -OMISSIS- con particolare riferimento a:

- mancato coinvolgimento della commissione giudicatrice nell’ambito della verifica di congruità dell’offerta dellAti -OMISSIS-;

- parcellizzazione della verifica dei costi, mirata alla comprova della singola voce di spesa anziché alla complessiva analisi della complessiva congruità dell’offerta;

- inconsistenza del costo per il software e per la conduzione dei carri rimotori;

- sottostima dei costi di manodopera alla luce del ccnl applicabile ed ai relativi minimi salariali;

- sottostima degli oneri per la sicurezza cd. aziendali; il tutto con conseguente inattendibilità dell’utile (8%) indicato nelle giustificazioni dalla -OMISSIS-.

15. Con successivi motivi aggiunti rispetto al ricorso incidentale (primi motivi aggiunti a valere sul ricorso incidentale), notificati a mezzo pec in data 14.1.2025 e depositati il 15.1.2025, -OMISSIS-adiva nuovamente questo Tribunale per l’annullamento:

- di eventuali atti istruttori, alla base della nota di cui sopra, non conosciuti;

- ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot. n.-OMISSIS- del-OMISSIS-;

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

Si propongono censure dirette a sostenere l’esclusione di -OMISSIS- per le medesime questioni, già prospettate nello speculare motivo di ricorso proposto in via principale ed oggetto del ricorso connesso (avverso -OMISSIS-), esponenti l’irregolarità esecutiva per i subappalti del precedente affidamento.

16. Con ulteriori motivi aggiunti (secondi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 17.1.2025 e depositati il 24.1.2025, la ricorrente principale adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento:

- della relazione di congruità dell’offerta aggiudicataria, unitamente ai giustificativi e agli altri atti e/o provvedimenti relativi al medesimo subprocedimento;

- della nota di chiarimenti inviata dal R.T.I. aggiudicatario in data 20 settembre 2024;

Si prospettano ulteriori censure sull’incongruità dei costi esposti da -OMISSIS- nel Pef presentato in gara e successivamente declinati nelle note con cui la società controinteressata ha fornito chiarimenti alla stazione appaltante nel subprocedimento di verifica dell’anomalia e di congruità del Pef. In particolare, si prospetta l’incongruità delle seguenti voci di costo:

- costo per la gestione telematica del servizio, quantificato in euro 149.800,00 annuali;

- costo per la gestione dei carri rimotori, con particolare riguardo al costo per il carburante ed alla relativa manutenzione.

17. Seguiva il deposito, a cura delle parti, di articolate memorie, anche in replica, corredate da ampia documentazione.

18. Con ulteriori motivi aggiunti (secondi motivi aggiunti a valere sul ricorso incidentale), notificati a mezzo pec in data 17.4.2025 e depositati il 24.4.2025, -OMISSIS-adiva nuovamente questo tribunale, per l’annullamento:

- del provvedimento, di estremi sconosciuti, con il quale Roma Capitale ha dichiarato la efficacia della aggiudicazione, a seguito della verifica favorevole dei requisiti;

- di tutti gli atti istruttori o a contenuto provvedimentale, con i quali si è proceduto a tali verifiche;

- ove e per quanto occorra, della nota della Polizia Roma Capitale prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-,

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali,

-OMISSIS-ripropone, anche nell’ambito del ricorso incidentale, gli speculari motivi di ricorso già proposti nel ricorso principale (ricorso connesso suesposto), affermando:

18.1 la violazione della legge n.241/90, per mancanza di un provvedimento espresso di positiva definizione delle verifiche di rito nei confronti dell’Ati -OMISSIS-;

18.2 l’illegittimità, in via derivata, della comunicazione di esito positivo delle verifiche nei confronti dell’Ati -OMISSIS-, per le ragioni già evidenziate nel ricorso incidentale e nei primi motivi aggiunti.

19. Con ulteriori motivi aggiunti (terzi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 7.5.2025 e depositati il 13.5.2025, -OMISSIS- adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento:

- del provvedimento di dichiarazione d’efficacia dell’aggiudicazione, ove nelle more intervenuto; allo stato non comunicato;

- delle note prot. -OMISSIS- e -OMISSIS-, rispettivamente del 3 e 8 aprile 2025; mai comunicate, depositate dall’Amministrazione in giudizio il 7 e 9 aprile;

- del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario e del relativo provvedimento conclusivo, ove esistente; non comunicato;

- del procedimento di verifica del requisito delle aree minime e aggiuntive di cui all’art. 4 del C.S.A. e del relativo provvedimento conclusivo, ove esistente; non comunicato;

- ove occorrer possa, del verbale di consegna del servizio in via d’urgenza e della nota di comunicazione di cessazione del servizio del 29 gennaio 2025;

19.1 si argomenta nel senso dell’illegittimità, in via derivata rispetto ai precedenti atti e provvedimenti adottati dall’Amministrazione, della determinazione relativa al positivo esito delle verifiche di rito sull’Ati -OMISSIS-;

19.2 quanto ai vizi propri di tale determinazione, si evidenziano i seguenti profili di illegittimità:

- mancata messa a disposizione, da parte di -OMISSIS-, di tutte le 11 depositerie e dei mezzi indicati in offerta (solo 7 depositi e 47 mezzi);

- mancata disponibilità di aree per la custodia dei veicoli rimossi conformi ai requisiti fissati dall’art.4 del capitolato;

- mancato rispetto delle tempistiche di messa a disposizione delle 11 aree entro i termini di cui all’art.4 del capitolato;

- violazione dell’art.13 del capitolato, per mancato coinvolgimento di -OMISSIS- nel passaggio di consegne;

- violazione dell’art.16 del capitolato, per erronea individuazione del responsabile del servizio, in violazione della normativa cd. antipantouflage;

- incongruità dei costi inerenti alla commessa e quindi dell’offerta nel suo complesso, come già messo in evidenza nel ricorso introduttivo e nei precedenti motivi aggiunti.

20. Seguiva il deposito di articolate memorie, anche in replica.

Inter alias, con la memoria depositata il 30.5.2025, solleva eccezione di inammissibilità dei terzi motivi aggiunti proposti da -OMISSIS-, nella parte in cui si prospettano (vizi autonomi) censure che riguardano la fase esecutiva e contrattuale del rapporto fra -OMISSIS- e Roma Capitale, come tali deferite alla giurisdizione del giudice ordinario e, in ogni caso, sottomesse, quanto alla possibilità di azione e tutela, all’esclusiva sfera di valutazione dell’Amministrazione.

21. Con ennesimi motivi aggiunti (quarti motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 4.6.2025 e depositati il 6.6.2025, -OMISSIS- adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento:

- di tutte le note e relazioni allegate al provvedimento citato;

- del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario;

Si afferma l’illegittimità della nuova determinazione adottata da Roma Capitale in via derivata rispetto ai vizi denunziati con il ricorso principale e con i motivi aggiunti.

22. Con ennesimi motivi aggiunti (terzi motivi aggiunti a valere sul ricorso incidentale), notificati a mezzo pec in data 13.6.2025 e depositati il 16.6.2025, -OMISSIS-adiva nuovamente questo Tribunale, instando per l’annullamento:

- di tutte le note e relazioni allegate al provvedimento di cui sopra;

- del procedimento di verifica dei requisiti ex artt. 80 e 83 d.lgs. 50/16 in capo al R.T.I. aggiudicatario;

- di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

22.1 Si prospetta la violazione della l.n.241/90, per difetto di motivazione, nella misura in cui la determinazione non controdeduce in ordine alle doglianze prospettate nel ricorso incidentale e nei relativi motivi aggiunti;

22.2 Si prospetta l’illegittimità, in via derivata, della nuova determinazione, per i vizi già denunziati nel ricorso incidentale e nei relativi motivi aggiunti.

23. Alla pubblica udienza già fissata, in esito ai precedenti rinvii, per il giorno 18 giugno 2025, il Tribunale- acquisita e constatata a verbale la rinuncia di tutte le parti, ivi presenti, al rispetto dei termini a difesa rispetto alla sopravvenuta notifica dei più recenti motivi aggiunti motivi aggiunti, con il consenso delle parti tratteneva la causa in decisione, previo rilievo d’ufficio ex art.73, co.3 cpa del seguente tenore:

- per il Ricorso principale- possibile improcedibilità dei motivi prospettanti invalidità derivata, per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione del rigetto dell’appello promosso avverso la sentenza Tar n.5780/2024;

- per il “Ricorso incidentale, per i primi, i secondi e i terzi motivi aggiunti all’incidentale, possibilità inammissibilità: a) per carenza di interesse, nella parte in cui prospetta l’esclusione del terzo graduato (-OMISSIS-); b) ex art.34, co,2 cpa, afferendo a poteri non ancora esercitati su -OMISSIS-.

24. In via pregiudiziale, il Collegio ritiene di procedere alla riunione dei presenti ricorsi, ex art.70 cpa, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

25. Il Collegio esamina dapprima il ricorso r.g. 2024/11449 (-OMISSIS-), integrato da motivi aggiunti, in ragione della priorità della relativa iscrizione a ruolo.

In via preliminare, il Collegio reputa ammissibile l’intervento ad opponendum spiegato da -OMISSIS- nel presente giudizio, avendo quest’ultima un interesse collegato e contrario alla situazione dedotta in giudizio (partecipante alla medesima gara), in relazione alla quale ha proposto autonomo ricorso (cfr., quam multis, Consiglio di Stato, -OMISSIS-, -OMISSIS-; Tar Roma, 24.10.2024, n.18581).

Quanto al ricorso introduttivo, il Collegio rileva, in primo luogo, l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del ricorso introduttivo, relativamente ai dedotti vizi di cui al capo A del ricorso (illegittimità in via derivata dalla supposta erroneità della sentenza del Tar n.5780/2024), posto che tale ultima sentenza è stata integralmente confermata dal Consiglio di Stato con sentenza -OMISSIS-del -OMISSIS-, con conseguente formazione del giudicato sul relativo decisum.

Sempre con riguardo al ricorso introduttivo, il Collegio rileva altresì l’inammissibilità del primo motivo afferente ai dedotti vizi propri del nuovo provvedimento di aggiudicazione, il quale postula in tesi la necessità di escludere l’Ati -OMISSIS- per la supposta integrazione delle fattispecie espulsive ex art.80 D.Lgs.n.50/2016 (per le vicende connesse al preteso subappalto non autorizzato che vedrebbe coinvolte le mandanti -OMISSIS- e -OMISSIS- dell’Ati -OMISSIS-); al momento della formulazione del motivo, infatti, la stazione appaltante non si era ancora determinata in merito al possesso dei requisiti generali di accesso alla gara. Ove quindi il Collegio accedesse allo scrutinio delle relative doglianze, si concretizzerebbe la violazione del principio di separazione dei poteri fra amministrazione e giurisdizione, ribadito dall’art.34, co.2 cpa, posto vieppiù che i presupposti processuali e le condizioni dell’azione devono sussistere fin dalla presentazione della domanda. Non a caso, nel provvedimento di aggiudicazione si dà espressamente atto che “sono in corso le verifiche in ordine al possesso dei requisiti generali di cui all’art.80 D.Lgs.n.50/2016”.

In merito al secondo motivo (di cui al capo B) del ricorso introduttivo, afferente alla pretesa irragionevolezza ed alla erronea valutazione della relazione di congruità del Pef di gara presentato dalla -OMISSIS- a cura del Rup, si evidenzia quanto segue.

-OMISSIS-, nello specifico, contesta:

a) la sottostima dei costi per gli operatori di custodia (solo 40 per le 11 depositerie, di cui 3 offerte in via opzionale dall’Ati -OMISSIS-), laddove ne servono almeno 60, con conseguente parallela inattendibilità dei costi di manodopera indicati nel Pef. In riferimento a tale costo, il costo annuale esposto per manodopera (euro 4.282.792,53), diviso per le unità complessivamente dichiarate, pari a 236, determinerebbe un costo lordo aziendale pro capite assolutamente incongruo, pari ad euro 18.147,23, e non rispettoso dei minimi salariali quali risultanti dalla contrattazione collettiva, e allo scopo anche evidenziati in apposita perizia tecnica redatta dal un consulente del lavoro incaricato dalla parte ricorrente;

b) la sottostima degli oneri per la sicurezza cd. aziendali, ossia legati al processo produttivo dell’impresa concorrente, quantificati dall’Ati -OMISSIS- in euro 103.713,18, da cui deriva un importo pro capite asseritamente incongruo, pari ad euro 146,48.

In merito, si osserva che la stazione appaltante ha attenzionato, come doveroso, la tematica della congruità dei costi dichiarati dall’Ati -OMISSIS- in fase di gara, giungendo, con apposita determinazione del Rup, a ritenere congrua, all’esito dell’approfondimento curato con l’operatore economico interessato, la stima dei costi prospettata dall’Ati in questione.

Quanto alle doglianze specificamente prospettate dalla parte ricorrente in ordine alla sottostima dei costi di manodopera e degli oneri per la sicurezza esposti nel Pef presentato in gara, il Rup ha ritenuto logica, con valutazione che a questo giudice non appare irragionevole né, in ogni caso, efficacemente contrastata dalla parte ricorrente, la prospettazione secondo cui, nel Pef presentato in gara, e quindi nella relativa esposizione dei costi, l’operatore abbia indicato quelli pertinenti al personale imputabile direttamente alla concessione, in una prospettiva improntata all’utilizzo promiscuo delle risorse rispetto ad altre commesse. L’argomentazione, palesata dall’operatore economico e vagliata dal Rup, anche alla luce delle buste paga prodotte, appare scevra da censure, atteso che è incontestato che il servizio di rimozione si presta, naturaliter, alla sinergia nell’utilizzo del personale rispetto ad altre commesse esistenti, né viene articolata, a cura della parte ricorrente, una puntuale critica a confutazione della prospettazione dell’operatore economico aggiudicatario (rif. nota del 30.9.2024, in risposta alla richiesta di chiarimenti della stazione appaltante di cui alla nota prot-OMISSIS-).

La stessa logica non può che estendersi automaticamente agli oneri per la sicurezza, posto che le cifre esposte dall’Ati -OMISSIS- per il personale si riferiscono esclusivamente al personale imputabile in modo immediato alla commessa di cui trattasi.

Il secondo motivo di cui al capo B del ricorso introduttivo va pertanto respinto.

26. I primi motivi aggiunti presentati da -OMISSIS-, per ragioni identiche a quelle esposte con riguardo al primo motivo (capo B- vizi autonomi) del ricorso introduttivo, vanno dichiarati inammissibili, in relazione al disposto di cui all’art.34, co.2 cpa, postulando (in tesi) la necessità di esclusione dell’Ati -OMISSIS-, ai sensi dell’art.80 D.Lgs.n.50/2016, quando la p.a. non si era pronunciata in merito al possesso dei requisiti cd. morali o generali per l’accesso alla gara in capo all’Ati -OMISSIS-.

27. Con i secondi motivi aggiunti -OMISSIS-contesta la correttezza dell’esito delle verifiche relative al possesso dei requisiti generali in capo all’Ati -OMISSIS-.

Quanto alla prima doglianza, con cui si contesta l’assenza di un formale provvedimento reso a conclusione delle relative verifiche, si evidenzia che la contestazione, oltre ad essere destituita di fondamento, per quanto di seguito chiarito, è comunque superata dalla sopravvenuta adozione della determina di cui al prot.-OMISSIS-, con la quale, inter alias, l’Amministrazione, in forma provvedimentale, ha attestato la positiva conclusione delle verifiche ex art.80 D.lgs.n.50/2016 in capo alle società facenti parte dell’Ati -OMISSIS-, talchè, in effetti, a tutto volere concedere (per mera ipotesi), si tratterebbe di una convalida sanante.

Ad ogni buon conto, come già evidenziato da questo Tribunale nella sentenza n.7689/2025 del 17.4.2025, resa ad istanza della medesima società ricorrente nel giudizio (r.g. 2025/02374) promosso avverso il silenzio inadempimento sulla diffida dell’odierna parte ricorrente volta proprio al completamento delle verifiche ex art.80 D.lgs.n.50/2016, il Codice del 2016 non prevede l’adozione di un formale, sacramentale provvedimento di declaratoria dell’efficacia dell’aggiudicazione ai sensi dell’art.32, co.7; è allo scopo sufficiente, in ossequio alla regola sancita dall’art.76, co.2 bis del Codice, che la stazione appaltante dia comunque formale comunicazione ai concorrenti delle eventuali esclusioni ed ammissioni dichiarate all’esito della verifica dei requisiti di cui all’art.80 D.Lgs.n.50/2016. Tale avviso nella circostanza è stato reso ai partecipanti sicuramente con il deposito in giudizio, in data 7.4.2025, della nota prot.-OMISSIS- del -OMISSIS-, sottoscritta dal comandante della Polizia di Roma Capitale), che attesta la conclusione delle verifiche sull’Ati -OMISSIS-.

Il primo motivo dei secondi motivi aggiunti va pertanto respinto.

Sempre con i secondi motivi aggiunti si ripropongono le pregresse censure, in merito alla violazione dell’art.80 D.Lgs.n.50/2016, ed alla conseguente, pretesa necessità di esclusione dell’Ati -OMISSIS- per irregolarità nei subappalti perpetrate dalle società -OMISSIS- e -OMISSIS-, mandanti dell’Ati -OMISSIS-. In estrema sintesi, in relazione a tale profilo, -OMISSIS-contesta:

- che le due mandanti in questione si siano avvalse, nel corso del rapporto contrattuale intrattenuto con Roma Capitale (avendo come capofila -OMISSIS-), in via di fatto e senza autorizzazione alcuna rilasciata dall’Amministrazione, di due società (-OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS- s.r.l.) per l’esecuzione del medesimo servizio, come sarebbe comprovato altresì dalle sentenze di questo Tribunale di cui ai nn.ri 5380/2023 e 5518/2023. In senso analogo, si contesta che il servizio sarebbe stato subconcesso di fatto alla -OMISSIS- s.r.l.. Per tale soggetto, si espone che, nei confronti della stessa ricorrente quale fruitrice del servizio, il pagamento sarebbe stato eseguito, su richiesta della società esecutrice, direttamente al presunto subappaltatore (-OMISSIS-) anziché alla mandataria (-OMISSIS-), configurandosi dunque un’ulteriore prova di subappalto di fatto gestito in modo irrituale e irregolare;

- l’irregolarità nella sottoscrizione dei contratti di subappalto, esibiti dalla stazione appaltante, che non recano evidenza di sottoscrizioni autografe e digitali, e che sono vieppiù carenti dal punto di vista dell’esatta conformazione delle prestazioni dedotte nel contratto, anche in ordine alle modalità della remunerazione, con conseguente violazione degli artt.105 e 174 D.Lgs.n.50/2016.

Il Collegio evidenzia che le censure sopra prospettate vanno considerate ammissibili, in quanto postulanti la violazione dell’art.80, co.5, lett. C), c-.bis), c-ter), f-ter) D.Lgs.n.50/2016 in capo alle mandanti dell’Ati -OMISSIS- in esito alla positiva valutazione esternata dalla stazione appaltante.

Le censure non sono tuttavia meritevoli di accoglimento nel merito.

In primo luogo, si osserva che, anche ad una prospettiva astratta di valutazione, non possono venire ad emersione le fattispecie di cui alle lett.re “c-ter”, non sussistendo alcun provvedimento risolutivo o sanzionatorio, ridondante se del caso in azioni risarcitorie in danno delle mandanti -OMISSIS- e -OMISSIS-, e “f-ter”, essendo inconfigurabile la relativa causa di esclusione, presupponente falsa dichiarazione e iscrizione, all’uopo, nel corrispondente registro informatico tenuto dall’Anac.

In secondo luogo, si osserva che, anche laddove (per assurdo, s’intende), le censure di cui alle let.re “c” e “c-bis” fossero reputate fondate, ciò non determinerebbe l’automaticità dell’esclusione, secondo il noto insegnamento dell’Adunanza Plenaria (rif. sentenza n.ro 16/2020, sui gravi illeciti professionali) ma la necessità, in capo alla stazione appaltante, di rivalutazione della rilevanza delle supposte violazioni in merito alla eventuale compromissione dell’elemento cd. fiduciario che lega stazione appaltante e appaltatore.

Tanto premesso, con riguardo alle censure prospettate, si osserva che:

- in alcun modo le sentenze nn.ri 5380/2023 e 5518/2023, rese da questa Sezione in accoglimento dei ricorsi presentati ex art.116 cpa dal -OMISSIS-& -OMISSIS-s srl avverso il diniego sull’istanza di accesso civico cd. generalizzato sottomessa dal predetto Consorzio, secondo graduato nel precedente affidamento (a beneficio di -OMISSIS- quale capofila con mandanti -OMISSIS- e -OMISSIS-), provano quanto dedotto dall’odierna ricorrente in merito alla presunta irregolarità nella gestione dei subappalti. Dette sentenze si limitano a stigmatizzare i provvedimenti di diniego di Roma Capitale sulla domanda di accesso, imponendo l’ostensione dei documenti contrattuali detenuti dalla p.a.;

- nella fattispecie, parte ricorrente assume che le mandanti in questione avrebbero gestito in modo irregolare i subappalti, al di fuori di qualsivoglia autorizzazione rilasciata dall’Amministrazione, sottoscrivendo altresì contratti senza firma e delimitazione delle prestazioni, finendo (finanche), nel caso -OMISSIS-, per acquisire direttamente la commessa e il relativo emolumento dalla società ricorrente, in questo caso cliente della prestazione di rimozione vetture. Il motivo è pretestuoso, dal momento che potrebbe configurarsi- salva in ogni caso l’imprescindibile valutazione di competenza esclusiva della stazione appaltante- l’ipotesi espulsiva del grave illecito professionale solo allorchè fosse stata data dimostrazione che le mandanti abbiano, nel precedente affidamento, fatto ricorso indebitamente al subaffidamento, tenendo all’oscuro Roma Capitale e gestendo il rapporto in modo gravemente lesivo delle previsioni di legge o del contratto; solo in tale ipotesi, infatti, si realizzerebbe quella negligenza in fase esecutiva che potrebbe legittimare, in astratto, l’integrazione della fattispecie espulsiva del grave illecito professionale. Nella circostanza, tuttavia, l’assunto di parte ricorrente è smentito per tabulas, ove si consideri che:

- Roma Capitale, come risulta anche nelle note versate in atti (cfr., in particolare, la nota prot.-OMISSIS- del -OMISSIS-- v.all.to n.3 deposito di Roma Capitale del 4.3.2025), ha confermato che presso la stazione appaltante sono stati depositati tutti i contratti di subaffidamento, inclusi quelli con -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-. Quanto alla necessità di un provvedimento autorizzatorio espresso, anziché per silentium, in forza del tenore dei contratti di subappalto, la questione, a ben guardare, (al più) investirebbe la corretta gestione del processo negoziale da parte dell’Ufficio contratti di Roma Capitale, non essendo revocabile in dubbio, anche per quanto documentalmente chiarito nel presente giudizio dall’Amministrazione, che quest’ultima ha ritenuto, con approccio che non appare illegittimo, di non adottare provvedimenti espressi. Del resto, come osservato dai competenti uffici, pur mancando, nel Codice del 2016 una norma che sancisca espressamente la formazione per silentium del titolo (come nel Codice del 2006), nondimeno il disposto di cui al co.7 dell’art.105, nel prevedere il deposito del contratto di subappalto almeno venti giorni prima dell’effettivo inizio delle prestazioni e, al contempo, il rilascio dell’autodichiarazione ai sensi del Dpr n.445/2000 in merito al possesso dei requisiti ex art.80 da parte del subappaltatore, lascano intendere che possa essere ancora operativo il predetto meccanismo, dal momento che la stazione appaltante non è chiamata ad una valutazione discrezionale, bensì alla mera verifica delle condizioni previste dalla legge e, in particolare dall’art.80 D.lgs.n.50/2016, che la stazione appaltante può esercitare anche a campione, secondo quanto consentito dall’art.71 D.p.r. n.445/2000. Inoltre, occorre tenere conto che, in forza della generale previsione recata dall’art.17-bis L.n.241/90, in merito ai rapporti fra pubbliche amministrazioni e gestori di pubblici servizi (quali sono i concessionari di pubblico servizio) l’applicazione del silenzio-assenso opera ampiamente.

Ad ogni buon conto, è doveroso evidenziare che, anche opinando in senso contrario (per assurdo), non potrebbe ricadere sulla responsabilità dell’operatore economico l’approccio ermeneutico prescelto dall’Amministrazione circa il regime autorizzatorio del subappalto, specie in presenza di un chiaro orientamento di prassi manifestato nel tempo dalla stazione appaltante; giammai, dunque, si potrebbe ravvisare, in capo alle mandanti, quella grave negligenza esecutiva che la ricorrente intende rimproverare.

Posto che è inconfigurabile l’assunto del subappalto non autorizzato, sono del pari destituite di fondamento le ulteriori censure in merito alla negligente esecuzione del rapporto. Sul punto, fermo restando che, in alcun modo, le ulteriori censure prospettate appaiono, anche in astratto, suscettibili di condurre alla grave negligenza in fase esecutiva, per dovere di completezza si evidenzia che le deduzioni difensive di Roma Capitale, anche con la collaborazione degli uffici operativi, sono state esaurienti e convincenti, nel fare rilevare:

a) la sussistenza di richieste di verifica agli organi competenti sul possesso dei requisiti ex art.80 D.Lgs.n.50/2016 (cfr. nota del 17.1.2025, di cui all.to n.5 deposito di Roma Capitale del 4.3.2025), adempimento che, in ogni caso, grava sulla stazione appaltante e non sull’operatore economico, e quindi si appalesa irrilevante ai fini di cui trattasi;

b) in merito all’intervento effettuato da -OMISSIS-a beneficio della stessa ricorrente, il capitolato allora vigente, all’art.9, contemplava l’esazione diretta del corrispettivo, a cura dell’esecutore del servizio nei confronti del conducente che si appalesi reclamando la messa in strada del veicolo;

c) in merito al contenuto dei contratti di subappalto, non risulta che l’Amministrazione abbia inoltrato alle mandanti o alla capofila, sul punto, alcuna rimostranza, ritenendo evidentemente esaustiva e corretta la predeterminazione delle clausole siccome fissate dai contraenti, non sussistendo, pertanto, conclamata né la violazione dell’art.105 o dell’art.174, non risultando né realizzato un subappalto a cascata (vietato dall’art.174, co.6), né che gli operatori economici affidatari abbiano inteso, in qualche forma o modo, spogliarsi del complessivo governo dell’esecuzione della concessione. Ove, poi, qualche clausola contrattuale non fosse risultata adeguata, era semmai compito della stazione appaltante intervenire, nello spatium temporale fissato dall’art.105, co.7 D.Lgs.n.50/2016. Anche sotto questo profilo, non è sostenibile né aliiunde provata la realizzazione di gravi illeciti professionali in fase esecutiva, imputabili alle mandanti -OMISSIS- e -OMISSIS- in danno dell’Amministrazione, la quale, del resto, aveva la piena contezza del contenuto dei contratti.

I secondi motivi aggiunti vanno pertanto respinti.

28. Con i terzi motivi aggiunti -OMISSIS-contesta la determinazione del 26.5.2025, con la quale Roma Captale ha concluso il procedimento selettivo confermando (con formale provvedimento) la positiva conclusione delle verifiche sull’Ati -OMISSIS- sul possesso dei requisiti generali (art.80) e speciali (art.83) per l’accesso alla gara, e contestualmente autorizzando la sottoscrizione del contratto di concessione.

I suddetti motivi aggiunti risultano infondati e vanno pertanto respinti, posto che:

- in ordine alla prima censura, nessuna norma obbliga la stazione appaltante ad inserire, nel provvedimento conclusivo del procedimento, specifiche indicazioni a confutazione di un determinato ricorso giurisdizionale. In ogni caso, le censure prospettate dalla odierna ricorrente sono infondate, per quanto finora detto;

- sulle censure per invalidità derivata, valgano, in senso ostativo, le argomentazioni suesposte.

29. Per quanto sopra, il ricorso di cui al r.g. 2024/11449, siccome integrato da motivi aggiunti, va in parte dichiarato improcedibile, in parte dichiarato inammissibile e respinto per il resto, ai sensi di cui in motivazione.

30. Il Collegio passa quindi ad esaminare il ricorso principale proposto da -OMISSIS-, connesso al precedente, iniziando dal ricorso introduttivo.

Anche per tale ricorso, occorre dichiarare l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del primo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente ha prospettato l’illegittimità dell’aggiudicazione all’Ati -OMISSIS-, in via derivata, rispetto alle conclusioni e ed alle statuizioni della sentenza resa da questa Sezione di cui al n.ro 5780/2024, stante l’avvenuta conferma di tale sentenza, ad opera del Consiglio di Stato, con sentenza-OMISSIS-.

I restanti motivi del ricorso introduttivo vanno invece respinti, in quanto infondati, per le ragioni di seguito esplicate in riferimento alle distinte censure formulate con riguardo ai dedotti vizi propri della nuova determinazione di aggiudicazione, ivi impugnata.

Con la prima doglianza si contesta che la nuova aggiudicazione è stata adottata al di fuori dei termini indicati dalla sentenza del Tar n.5780/2024, nella quale era stabilito che il nuovo procedimento, a decorrere dalla comunicazione della sentenza, dovesse concludersi entro 40 giorni, nella fattispecie coincidenti con il 1° maggio 2024 (la sentenza è stata comunicata il 22.3.2024).

In proposito, è agevole evidenziare che il termine indicato dal par.27 di detta sentenza, avente natura procedimentale e non processuale, ha valenza ordinatoria e non perentoria, in ossequio al principio per cui solo la legge può introdurre termini di natura perentoria (v. art.152 cpc; cfr., quam multis, Consiglio di Stato, 21.4.2022, n.3034); peraltro, nella sentenza il termine non è qualificato come perentorio, né si utilizzano espressioni di equivalente tenore (ad esempio, “entro e non oltre”, ecc.), ma viene indicato un termine, reputato congruo, nel quale, in ossequio al vincolo conformativo nascente dalla decisione, l’Amministrazione avrebbe dovuto definire la chiusura del procedimento. In caso di mancato rispetto del suddetto termine, senza che sia predicabile la perduta del potere in capo all’Amministrazione ovvero l’illegittimità dell’atto adottato oltre il termine indicato in sentenza, al più la parte interessata avrebbe potuto adire questo Tribunale per l’esecuzione e l’ottemperanza della decisione, ai sensi degli artt.112 ss. cpa.

Con la seconda doglianza si contesta la violazione del principio di segretezza nell’ambito del procedimento di rivalutazione delle offerte, innescato dalla sentenza del Tar n.5780/2024, che, pur avendo annullato la pregressa aggiudicazione, ha fatto salvo il procedimento selettivo, ordinando una nuova valutazione delle offerte a cura di altra Commissione giudicatrice in diversa composizione.

La censura appare destituita di adeguato supporto probatorio.

V’è da dire che proprio con l’intento di salvaguardare l’imparzialità e l’originalità valutative della nuova Commissione, allo scopo nominata dall’Amministrazione in esecuzione della pronuncia del Tar, quest’ultima aveva fissato importanti accorgimenti operativi che non risultano essere stati violati o manomessi: si fa riferimento, in particolare, alla necessità che gli atti di gara, ivi inclusi i verbali della precedente Commissione e le offerte, non fossero resi noti né altrimenti conoscibili dalla successiva Commissione. Sul tema, parte ricorrente, in violazione della regola dell’onus probandi ex art.2697 c.c., non ha fornito alcuna prova o indizio comprovanti il mancato rispetto della prescrizione stabilita dal Tar a garanzia dell’imparzialità della nuova Commissione, ovvero l’avvenuta conoscenza anticipata delle offerte e/o dei verbali. Nondimeno, non è possibile in questa sede, per altro verso, rimettere in discussione la statuizione del giudice di prime cure, confermata in appello, in merito alla legittimità del modus operandi ivi impartito e, soprattutto, alla salvezza del procedimento selettivo, circostanza sulla quale si sono appuntate, già nel precedente giudizio, le censure di -OMISSIS-, tuttavia respinte in entrambi i gradi.

Il motivo va quindi respinto.

Con il terzo motivo si deduce l’incompetenza della nuova Commissione, in relazione ai requisiti esperienziali richiesti dall’art.77 D.Lgs.n.50/2016 per lo specifico settore oggetto della concessione.

La censura non è condivisibile.

E’ utile rammentare, al riguardo, che, secondo la costante e condivisibile giurisprudenza, come già rilevato nella sentenza n.5780/2024, ai fini del rispetto del requisito esperienziale è sufficiente che la Commissione, nel suo complesso, possieda i requisiti esperienziali in grado di valutare le offerte e assegnare i punteggi, con esperienza riferibile ad aree tematiche omogenee, senza che questo si traduca nelle necessità che tutti i componenti siano esperti nello specifico settore, inteso in senso merceologico o tecnico (cfr., quam multis, Consiglio di Stato, 28.3.2022, n.2253; Consiglio di Stato, 11.9.2019, n.6135).

Nello specifico, l’osservazione dei curricula dei nuovi Commissari (v. all.ti nn.ri 21-22-23 deposito di parte ricorrente del 13.11.2024) consente di ritenere integrato il suddetto requisito esperienziale, ove in particolare si consideri:

- il Presidente della Commissione (rif. all. 21) è un dirigente amministrativo, laureato in giurisprudenza e abilitato alla professione di avvocato con pluriennale esercizio. La professionalità giuridica, come risulta evidente, costituisce, nelle gare pubbliche, un indispensabile corredo per la corretta gestione del procedimento e anche per la stessa valutazione delle offerte, nei suoi profili non strettamente tecnici, non fosse altro che per la conoscenza della normativa che regola le pubbliche gare e degli orientamenti giurisprudenziali;

- il secondo componente (rif. all.to 22), dipendente con posizione organizzativa nell’ambito di Roma Capitale, vanta una specifica esperienza nell’ambito della gestione dei procedimenti di gara e, vieppiù, in diversi procedimenti amministrativi che rientrano nelle competenze e nelle funzioni del Comune di Roma;

- il terzo componente (rif. all.to 23), funzionario della Polizia Locale di Roma Capitale, vanta esperienza negli adempimenti connessi alla circolazione stradale ed alla gestione del traffico veicolare, anche mediante l’utilizzo di tecnologie.

In definitiva, i membri della Commissione, unitariamente considerati, possiedono le competenze per condurre il procedimento valutativo de quo, tenuto conto che vengono assicurate sia la professionalità giuridico-contrattuale (sia quindi di ambito generale che con orientamento mirato alla contrattualistica) che quella operativo-funzionale, legata al settore di riferimento della concessione. Non appare ostativa la circostanza che solo un componente su tre vanti una specifica esperienza “tecnica” nell’ambito della circolazione stradale, tenuto conto del fatto che, come detto, l’idoneità della Commissione va apprezzata in senso complessivo; in tal senso, poi, si osserva che i criteri di valutazione, fissati dal disciplinare di gara per le offerte tecniche al par.17.1, non presentano soverchianti profili di natura specialistica, impingendo, in prevalenza, nella capacità di organizzazione del servizio (15 punti), oltre che in aspetti non discrezionali (es. quantità di aree per la custodia), tali da potere essere ben ponderati da chi vanti una specifica esperienza nel settore della circolazione stradale e degli interventi all’uopo necessari nella conduzione di tale incombenza, ma anche da chi, inquadrato nei ruoli di Roma Capitale, abbia comunque generale conoscenza dei procedimenti curati dall’Amministrazione nell’esercizio delle competenze assegnate dall’ordinamento. Peraltro, anche per la componente software, che vale 5 punti, è apprezzata la funzionalità del sistema in rapporto alle finalità dell’intervento, senza che vengano ad emersione valutazioni presupponenti spiccate competenze informatiche.

Con la quarta censura si contesta il mancato coinvolgimento della Commissione giudicatrice nella valutazione della congruità dell’offerta presentata dall’Ati -OMISSIS-, né (come prova di resistenza) di quella della seconda graduata (Ati -OMISSIS-), tenuto conto, per quest’ultima, dei rilievi palesati dal Tar nella sentenza n.5780/2024.

Il motivo non persuade.

La stazione appaltante ha correttamente applicato l’art.22 del disciplinare di gara, secondo cui “Il RUP, avvalendosi - in conformità alla Linea guida A.N.AC. n. 3 del 26 ottobre 2016 - dell’ausilio della Commissione giudicatrice, e indipendentemente dalla sussistenza di indici predeterminati ed automatici, procederà in ogni caso nella valutazione della sostenibilità economico/finanziaria dell’offerta complessivamente intesa del concorrente di cui la commissione giudicatrice medesima propone l’aggiudicazione.

La valutazione della sostenibilità economico/finanziaria dell’offerta complessivamente intesa, si sostanzia nella verifica della congruità, serietà, sostenibilità economico-finanziaria, e realizzabilità della stessa con l’analisi delle risultanze del piano economico finanziario e della relativa “RELAZIONE ILLUSTRATIVA” presentato dal concorrente in sede di offerta economica con riferimento all’analisi dei relativi costi da parte del concorrente medesimo.

Si procede a verificare la sostenibilità economico/finanziaria della prima migliore offerta. Qualora tale offerta risulti non sostenibile, si procede con le stesse modalità nei confronti delle successive offerte, fino ad individuare la migliore offerta ritenuta sostenibile. È facoltà della stazione appaltante procedere contemporaneamente alla verifica di sostenibilità delle offerte posizionate utilmente in graduatoria”.

Dunque, secondo il disciplinare, la verifica di congruità è fatta, per obbligo, solo sull’offerta della prima graduata.

In merito al coinvolgimento della Commissione, esso deve intendersi, anche in ossequio al principio del non aggravamento del procedimento consacrato dall’art.1, co.2 l.n.241/90, come riferibile alle situazioni in cui, nell’analisi della congruità, entrino in gioco profili connessi alla valutazione discrezionale della proposta progettuale, che ben possono necessitare dell’ausilio dell’organo valutativo. In tal senso, giova altresì l’espresso richiamo alle Linee Guida Anac n.3/2016. Al par.5.3 delle predette Linee guida, siccome aggiornate con delibera dell’11.10.2017 (a seguito del cd. Correttivo del 2017), è evidenziato che, nella verifica di anomalia, il ricorso, da parte del Rup, all’ausilio della Commissione giudicatrice è meramente “eventuale”.

Sempre con la quarta doglianza parte ricorrente prospetta l’incongruità dei costi prospettati nel Pef dall’Ati -OMISSIS-, sotto vari profili. Atteso che le censure sulla congruità dei costi e sulla violazione dei minimi salariali sono state successivamente integrate e meglio articolate nei motivi aggiunti, si rinvia, per il relativo esame, a quanto si dirà infra.

Con la quinta censura, parte ricorrente contesta la congruità del Pef presentato dall’Ati -OMISSIS-.

Per quanto sopra esposto, la censura va respinta, atteso che nessuna disposizione obbligava la stazione appaltante a congruire il Pef della seconda graduata.

31. Il Collegio esamina quindi i primi motivi aggiunti.

Con tale atto processuale, la ricorrente contesta, in primis ed ai sensi dell’art.116, co.2 cpa, il diniego parziale all’istanza di accesso inoltrata il 4.10.2024. Con nota del 31.10.2024, infatti, l’Amministrazione ha trasmesso, in versione parzialmente oscurata, sia la relazione di congruità del Rup sull’offerta di -OMISSIS-, che l’offerta tecnica della predetta Ati, relativamente al subcriterio 1B, afferente alla funzionalità del sistema informatico.

In ordine all’istanza ex art.116, co.2 cpa, il Collegio si è già pronunciato con separata ordinanza n.988/2025 del 20.1.2025, come consentito dall’art.116, co.2, secondo periodo cpa, con la quale ha accolto la pretesa ostensiva, limitatamene alla relazione di congruità in modalità oscurata, respingendo invece, per le motivazioni ivi contenute, la pretesa ostensiva relativa al subcriterio 1B dell’offerta tecnica.

Con la seconda doglianza, la ricorrente prospetta ulteriori contestazioni sulla congruità dei costi esposti da -OMISSIS-, in ordine all’esame dei quali si rinvia a quanto si dirà infra, in sede di esame dei secondi motivi aggiunti, allo scopo di esaminare in termini unitari la doglianza, già avanzata con il ricorso introduttivo, in merito alla sostenibilità dell’offerta dell’Ati, alla congruità dei costi ivi esposti ed al rispetto dei minimi salariali.

32. Con i secondi motivi aggiunti la ricorrente definisce più puntualmente le censure, già prospettate con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti, inerenti alla congruità dei costi esposti dall’Ati -OMISSIS-, inclusi quelli relativi al personale impiegato ed agli oneri per la sicurezza aziendale.

Attesa la necessità di una trattazione unitaria della questione, appare opportuno riassumere, in sintesi, gli elementi sui quali si appunta la contestazione di -OMISSIS-, che in parte espone doglianze simili a quelle proposte da -OMISSIS-nel ricorso principale già esaminato.

Le critiche si riferiscono alla sottostima delle seguenti voci di costo, siccome esposte nel Pef dall’ATI -OMISSIS-:

1) le spese per il personale risultano inferiori ai minimi salariali del Ccnl “Soccorso stradale”, con conseguente violazione dell’art.97, co.5, lett. D) D.Lgs.n.50/2016. L’analisi contabile proposta si basa sulla divisione dei seguenti fattori: spesa totale per personale, indicata nel Pef nell’importo annuale di 4.282.792,54 euro per 237 unità complessivamente considerate nell’offerta, talchè il relativo risultato, pari ad euro 18.070, sarebbe nettamente inferiore a quello risultante dall’applicazione delle tabelle del suddetto Ccnl, senza considerare gli istituti accessori (es. benefici premiali, ecc.) e, vieppiù, gli aumenti previsti dal rinnovo contrattuale in vigore dal 1.2.2024;

2) le spese per gli oneri di sicurezza cd. interni o aziendali, ossia afferenti al processo produttivo dell’azienda, risultano manifestamente sottostimati, posto che, a fronte della cifra complessiva indicata in offerta, pari ad euro 103.713,18, il costo pro capite, per singolo lavoratore, assommerebbe ad una cifra assai modesta, pari ad euro 124 annuali;

3) incongruità della spesa per il pacchetto relativo al software di gestione, che nel Pef -OMISSIS- quantifica in euro 49.800,00 annuali, pari ad euro 149.400,00 per la durata complessiva della concessione. Tale importo sarebbe inferiore di oltre sette volte a quello esposto dalla ricorrente, nonché di tre volte a quello dell’Ati -OMISSIS-: se rapportato al numero stimato di interventi (146.052), si avrebbe un costo unitario irrisorio, pari ad euro 1,02, da cui andrebbe poi ulteriormente detratta la spesa per l’installazione del sistema tracker GPS su ciascun carro rimotore. La parte ricorrente contesta, inoltre, la mancata acquisizione, da parte del Rup, del preventivo del fornitore (Autoroute), successivamente depositato in giudizio da -OMISSIS-, nonché l’inattendibilità del citato preventivo, in quanto documento informatico privo di firma digitale e comunque non opponibile al terzo (-OMISSIS-);

4) sottostima dei costi esposti per la gestione dei carri rimotori, con particolare riguardo alle spese per il carburante, stimato, per singolo carro, nell’irrealistica cifra di euro 6.351,18. Considerando un chilometraggio, per singolo carro, di 48.684 interventi e ipotizzando una media di percorrenza di 10 km ad intervento, si avrebbe (se il litro di benzina costasse 1,70 euro), un costo annuale per carburante pari ad euro 12.733, il che porterebbe ad una maggiore spesa annuale pari ad euro 414.800,00 e triennale di euro 1.244.454. Sempre con riguardo alla gestione ed alla conduzione dei carri rimotori, non risulta esplicitata l’incidenza di costo dei 7 carri rimotori messi a disposizione dal subappaltatore (computati nella voce “altri costi”), né delle tre depositerie messe a disposizione dai subappaltatori.

In conclusione, secondo quanto esposto nell’analisi contabile conclusiva (secondi motivi aggiunti, rif. pag.6), i costi esposti dall’Ati -OMISSIS- nel Pef sarebbero sottostimati per la complessiva cifra di euro 2.912.330,58, di cui euro 1.244,454 per carburante dei carri rimotori, euro 1,567.875,68 per spese di personale, euro 100.000 per oneri relativi alla sicurezza.

Rispetto alle questioni sollevate da -OMISSIS-, in parte già esaminate nel contesto del ricorso principale proposto, con minore analiticità, da -OMISSIS-, occorre rammentare che la verifica sulla congruità dell’offerta, anche se anormalmente bassa secondo legge, non tende alla disamina della correttezza di singole voci del conto economico di commessa, ma all’apprezzamento, globale e sintetico, della complessiva tenuta dell’offerta, affinchè si possa ritenere, in ultima analisi, che per l’appaltatore, o per il concessionario nella circostanza, residui un margine di utile tale da non determinare una gestione in perdita (cfr., quam multis, Consiglio di Stato, 23.5.2025, n.4529; Consiglio di Stato, 4.3.2025, n.1847).

Dalla complessiva analisi della documentazione versata in atti dalle parti, non si ravvisano, secondo il Collegio, prove o indizi tali da fare ritenere che la valutazione di congruità complessivamente attestata dal Rup della stazione appaltante sia affetta da evidenti profili di illogicità e/o travisamento dei fatti.

Si consideri, al riguardo:

- sulle spese per il personale, la stazione appaltante, nel corso dell’interlocutoria avviata con l’Ati -OMISSIS-, ha avuto modo di acquisire, fra l’altro, la documentazione (buste paga) comprovante i costi derivanti per il singolo lavoratore in rapporto al Ccnl applicato dall’aggiudicataria (Ccnl “Soccorso stradale”). I rilievi proposti da -OMISSIS-, come già quelli avanzati da -OMISSIS-, si basano sull’assunto che i costi indicati nel Pef di -OMISSIS- esauriscano l’intera attività dedotta nella concessione, senza alcuna possibilità di sinergia con altre analoghe commesse. Sul punto, nei chiarimenti forniti alla stazione appaltante, con nota del 20.9.2024, l’Ati -OMISSIS- ha confermato che “stante l’uso promiscuo di buona parte del personale impiegato, nel PEF è stato impiegato l’importo della sola quota di costo imputabile alla commessa”.

La possibilità di uso promiscuo del personale appare credibile, dal momento che il servizio di autorimozione ben si presta a sinergie operative, concernendo attività che il singolo carro, con il relativo personale impiegato, può espletare, una volta uscito in strada, per rimuovere vetture a valere su una pluralità di commesse. Lo stesso dicasi per le figure amministrative e gestionali.

Sul punto, peraltro, la parte ricorrente non ha prospettato efficaci controdeduzioni su quanto esposto ex adverso dalle parti intimate. Peraltro, si rileva che, nel Pef a base di gara, elaborato dalla stazione appaltante sulla base di un Ccnl (“Autonoleggio”) diverso da quello applicato da -OMISSIS-, meno oneroso per il datore di lavoro dal punto di vista contributivo, l’Amministrazione ha stimato un costo complessivo annuale pari ad euro 3.645.928 (rif. pag.6-7), inferiore a quello esposto da -OMISSIS- (euro 4.282.729,53);

- il ragionamento sopra svolto si può applicare, per analogia, anche alle spese per oneri della sicurezza aziendali, dal momento che i costi esposti dall’Ati -OMISSIS- nel Pef presentato in gara non possono che seguire la stessa logica, di imputazione limitata ai costi diretti di commessa.

Si osserva, peraltro, che anche solo confermando le stime di costo per personale e oneri della sicurezza, il conto economico di commessa prospettato da -OMISSIS- realizzerebbe un margine di utile, posto che lo stesso espone un utile complessivo triennale di euro 1.594.642,99, superiore all’importo asseritamente (dalla ricorrente) sottostimato per le corrispondenti voci (euro 1.667.000, di cui 1,567.000 per personale e 100.000 per oneri relativi alla sicurezza);

- sul costo del software, il documento prodotto in atti da -OMISSIS- (v. all.to n.2 deposito del 13.1.2025) comprova che, per tale voce, l’aggiudicataria ha acquisito un preventivo che, esponendo i vari servizi e i relativi canoni, consente di fare ritenere come corretto l’importo annuale di euro 49.800,00 indicato nel Pef da -OMISSIS-. Le ulteriori riserve palesate da -OMISSIS- non hanno pregio, posto che la lettera-contratto risulta datata in epoca compatibile con la formulazione dell’offerta (10.3.2023) e sottoscritta da entrambe le parti, non essendovi l’obbligo per le parti private di utilizzare una firma digitale avanzata. Quanto all’omessa acquisizione del documento in questione da parte del Rup, si rileva che il relativo importo non risultava, in definitiva, essenziale per la stima di globale congruità dei costi, tenuto vieppiù conto che, nel Pef a base di gara, per il software la stazione appaltante ha stimato un costo annuale inferiore, pari ad euro 35.000,00. Non è poi pertinente l’analisi prospettata da -OMISSIS- in merito al rapporto fra costo del software e numero di interventi, posto che il costo del software, costruito secondo una logica di canone cd. all inclusive, rimane invariato a prescindere dagli interventi praticati dal fornitore, come anche la comparazione fra i costi per la medesima voce per i competitors, attesa la variabilità delle condizioni di mercato in relazione alla capacità dell’impresa di ricercare fornitori in grado di assicurare migliori condizioni economiche e contrattuali;

- in merito ai carri rimotori, rimarcandosi che l’incidenza della relativa posta, laddove sottostimata, non sarebbe idonea a generare la complessiva perdita del conto economico di commessa, si osserva che la presunta sottostima del costo del carburante si fonda su presupposti del tutto aleatori, ove si consideri, fra l’altro, che:

a) i costi per la voce 2 del Pef (gestione e manutenzione carri rimotori) corrispondono, secondo quanto chiarito dall’Ati -OMISSIS- nell’apposita interlocutoria con il Rup, al 70% dei costi effettivi globali per tale voce, in applicazione della logica, suesposta, della indicazione dei soli costi di diretta imputazione alla commessa, peraltro considerando solo i carri direttamente forniti dall’Ati (58 su 65), e considerando i restanti 7 carri, in regime di subappalto, nella diversa voce “altri costi”);

b) ai fini del costo per litro del carburante, il costo indicato da -OMISSIS- (1,70 euro), oltre ad essere fisiologicamente variabile secondo le fluttuazioni del mercato di riferimento, non sembra tenere conto della necessità di scorporo dell’iva, che per la società, come noto, non costituisce un costo finale economicamente a carico. Anche in riferimento all’inclusione dei costi per la gestione e la conduzione dei 7 carri in subappalto, considerati nella voce “altri costi”, la relativa quantificazione si fonda sulla disponibilità dei subappaltatori ad eseguire ogni rimozione al costo forfetario di 60,00, che la parte ricorrente non ha efficacemente contrastato e per cui, in ogni caso, non ha dimostrato che ne deriverebbe, in un approccio complessivo e non atomistico, una perdita di esercizio per il concessionario.

Per quanto precede, vanno respinti il quarto motivo del ricorso introduttivo, il secondo motivo dei primi motivi aggiunti e i secondi motivi aggiunti. Si è dato atto che il Collegio ha accolto, parzialmente, con separata ordinanza, l’istanza ex art.116, co.2 cpa correlata al primo motivo dei primi motivi aggiunti.

33. Il Collegio esamina quindi i terzi motivi aggiunti proposti da -OMISSIS-, con i quali si avversa la declaratoria di efficacia dell’aggiudicazione.

Quanto al primo motivo, afferente alla pretesa illegittimità in via derivata dall’aggiudicazione, valgano, in senso ostativo, le argomentazioni in precedenza esposte.

Con le ulteriori censure la ricorrente contesta l’irregolare messa a disposizione, da parte dell’Ati -OMISSIS-, di taluni requisiti di esecuzione del contratto.

In particolare, si fa riferimento:

- alle depositerie di cui all’art.4 del capitolato, che non possiederebbero i requisiti essenziali previsti dal predetto articolo;

- alla messa a disposizione di soli 47 mezzi, a fronte dei 65 offerti in gara;

- al mancato coinvolgimento della ditta ricorrente ai fini del passaggio di consegne, come previsto dall’art.13 del capitolato;

- alla non idoneità del Responsabile del servizio individuato dall’Ati -OMISSIS-, in pretesa violazione dei requisiti fissati dall’art.16 del capitolato;

- all’inattendibilità dell’offerta e dei costi prospettati, non incluso quello relativo al software, come evidenziato nel ricorso introduttivo e nei precedenti motivi aggiunti. A tale critica, si aggiunge la mancata assunzione di tutte le 237 unità previste nell’offerta e l’omessa applicazione degli istituti del ccnl “Soccorso stradale”.

In merito al sospetto di ingiustificata anomalia dell’offerta, si fa rinvio alle considerazioni che precedono, per respingerla.

In merito alle restanti censure, si condivide l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa della controinteressata -OMISSIS- nella memoria difensiva versata in atti in data 30.5.2025, nei termini di seguito esplicati.

Ad avviso della controinteressata, l’inammissibilità deriverebbe dalla natura contrattuale-esecutiva delle supposte violazioni capitolari, come tali suscettibili di essere apprezzate unicamente dalla stazione appaltante, ai fini, unicamente, dell’eventuale applicazione di penali (o al più dei rimedi ordinari di matrice civilistica).

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, viceversa, le censure sarebbero ammissibili, giacchè, in contrario avviso, la parte ricorrente subirebbe un evidente deficit di tutela, residuando unicamente la facoltà della parte pubblica di stigmatizzarne le carenze.

Sul tema, è necessario rilevare che le dedotte violazioni afferiscono non già ai requisiti di accesso alla gara (generali e speciali, di cui agli artt.80 e 83 D.Lgs.n.50/2016), come tali vagliati dalla stazione appaltante allo scopo di rendere l’aggiudicazione, gravata con il ricorso introduttivo, pienamente efficace ai sensi dell’art.32, co.7 D.Lgs.n.50/2016., bensì ad aspetti di natura esecutiva (in tal senso, peraltro, si è già espresso questo Tar con la sentenza n.5780/2024, confermata, anche sul punto, in appello).

Non a caso, nella comunicazione di declaratoria di efficacia dell’aggiudicazione, esibita in giudizio da Roma Capitale (rif. nota prot.-OMISSIS- del -OMISSIS-), l’Amministrazione fa riferimento esclusivo all’avvenuto completamento delle verifiche di cui agli artt.80 (motivi di esclusione per i requisiti generali) e 83 (requisiti speciali di accesso), e ciò, come detto, per rappresentare l’avvenuta efficacia dell’aggiudicazione. Analogamente, anche la successiva determinazione di cui al prot.-OMISSIS- (gravato con i quarti motivi aggiunti), con la quale si autorizza la stipula del contratto di concessione (probabilmente per fare assumere al subprocedimento di verifica dei requisiti di accesso i connotati della veste provvedimentale), si ribadisce l’avvenuto completamento delle verifiche inerenti ai requisiti di accesso alla gara, di cui agli artt.80-83 D.Lgs.n.50/2016.

Non si reca alcun cenno alle verifiche relative ai requisiti di esecuzione, di cui all’art.100 D.Lgs.n.50/2016.

Tali requisiti, ai sensi del capitolato, e in particolare dell’art.4, devono essere posseduti alla data di stipula del contratto, pena la decadenza dell’aggiudicazione. In effetti, per i requisiti che ineriscono alla fase esecutiva, la messa a disposizione di mezzi e strutture non può che avvenire, secondo la lex specialis, a valle della stipula del contratto, che agli atti non risulta perfezionata.

Tale congegno esegetico, nondimeno, non priva in modo assoluto di tutele il concorrente non aggiudicatario, posto che, laddove si configuri un requisito di esecuzione del contratto, è la stessa lex specialis che appresta il rimedio della decadenza, ovvero del provvedimento (se del caso oggetto di compulsione a cura della parte interessata) con il quale la stazione appaltante accerta ex post l’insussistenza dei requisiti minimi per eseguire il servizio, con conseguente naturale caducazione automatica dello stesso contratto, con un meccanismo analogo a quello che si verifica in caso di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione (cfr., sull’effetto decadenziale dell’aggiudicazione, in caso accertata verifica ex post dei requisiti di esecuzione, quam multis, Consiglio di Stato, 21.3.2024, n.2787, secondo cui “l’orientamento giurisprudenziale prevalente ha precisato che la regolazione dei requisiti di esecuzione va rinvenuta nella lex specialis, con la conseguenza che, se richiesti come elementi essenziali dell’offerta o per l’attribuzione di un punteggio premiale, la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta, rispettivamente, l’esclusione del concorrente o la mancata attribuzione del punteggio; se richiesti come condizione per la stipulazione del contratto, la loro mancanza rileva al momento dell’aggiudicazione o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica e comporta la decadenza dall’aggiudicazione, per l’impossibilità di stipulare il contratto addebitabile all’aggiudicatario (Cons. Stato, n. 1617 del 2022)”.

Occorre quindi analizzare la lex specialis per comprendere quale sia, nello specifico, il rapporto fra i requisiti di esecuzione e il potere-dovere di controllo dell’Amministrazione.

In proposito, come già rilevato nel precedente arresto relativo alla gara in esame, il possesso di tali mezzi o strutture senz’altro non è contemplato, dall’art.6 del disciplinare, fra i requisiti speciali di accesso alla gara, né la tabella di cui all’art-17.1 considera la relativa conformità ai fini dell’attribuzione del punteggio premiale all’offerta tecnica. Il Disciplinare, inoltre, non prevede una verifica sui requisiti di esecuzione, preliminare alla stipula del contratto. L’art.23, in particolare, prevede che “La stipula del contratto avviene entro 60 giorni dall’intervenuta efficacia dell’aggiudicazione”, non subordinando la stipula ad una fase di comprova dei requisiti per l’esecuzione, tanto a cura dell’aggiudicatario che, ex officio, della stazione appaltante.

Il capitolato, invece, all’art.4, recante disciplina de “Elementi essenziali e beni minimi per lo svolgimento del servizio”, regola l’insieme dei mezzi e delle risorse, anche strutturali, che il fornitore deve mettere a disposizione per l’esecuzione del servizio. Pur non venendo disciplinata, in modo espresso, una fase di comprova sull’effettiva messa a disposizione dei suddetti requisiti minimi a partire dell’esecuzione del servizio, quanto specificamente previsto per le depositerie lascia intendere che, laddove si riscontrasse la mancata messa a disposizione di aree libere da vincoli a partire dalla data di stipula (ovvero del termine di inizio effettivo della concessione), si determinerà “la decadenza dell’aggiudicazione”. Nondimeno, in caso di messa a disposizione di area non attrezzata entro trenta giorni, il predetto art.4 prevede l’applicazione delle penali o della clausola risolutiva espressa.

E’ significativo, inoltre, l’esame dello schema di convenzione (v. all.to n.34 deposito -OMISSIS- del -OMISSIS-).

Nemmeno tale atto della lex specialis contempla una comprova di conformità antecedente alla stipula del contratto di concessione.

Lo schema di convenzione (v. artt.8-9-10) disciplina, nel dettaglio, gli obblighi gravanti sul concessionario nella fase esecutiva del rapporto contrattuale (ossia post contratto) e assegna agli organi dell’esecuzione (direttore dell’esecuzione, Commissione incaricata della verifica di conformità) il compito di verificare l’adempimento delle obbligazioni contrattuali e, se del caso, di applicare le penali ivi previste.

Fermi i rimedi di tipo strictu sensu “contrattuale”, connessi all’inadempimento (penali, di cui all’art.8, risoluzione ex art. 20), lo schema di convenzione contempla altresì, all’art.23, la possibilità, per la p.a., di declaratoria della decadenza dall’aggiudicazione e dalla concessione (a contratto quindi ormai sottoscritto). Secondo tale articolo, comportano decadenza, fra le altre, la seguente ipotesi, di cui alla lettera a): “nel caso siano riscontrate irregolarità in merito al possesso dei requisiti richiesti per l’aggiudicazione e per l’esecuzione anche sopravvenute”.

La lex specialis, dunque, contempla che, durante la fase esecutiva, l’accertamento sul mancato possesso dei requisiti di esecuzione determina la decadenza dall’aggiudicazione e dalla concessione. Il medesimo articolo, inoltre, conferma l’ulteriore ipotesi decadenziale prevista dall’art.4 del capitolato, in merito alla “mancata messa a disposizione per le attività connesse alla rimozione dei veicoli delle aree destinate alla custodia dei veicoli rimossi libere da ogni vincolo entro la data di stipula del contratto di concessione e comunque dall’avvio del servizio”.

Naturalmente, in tale ottica, occorre discernere correttamente fra requisiti di esecuzione in senso stretto, intesi come elementi prestazionali essenziali da comprovare dalla data di stipula del contratto (o comunque dall’avvio del servizio, se nella convenzione di concessione è stabilita una data successiva), suscettibili di condurre, secondo la lex specialis, all’eventuale decadenza (palesando la sostanziale inidoneità alla realizzazione della commessa, sia pure accertata post contratto), e gli obblighi contrattuali diversi, concernenti specifiche prestazioni, tali da potere e dovere apprezzati soltanto dalla stazione appaltante con i consueti rimedi di natura civilistica (penali, risoluzione).

In disparte quanto precede, occorre ribadire che la declaratoria di efficacia dell’aggiudicazione, impugnata con i terzi motivi aggiunti, non concerne la verifica sulla fase esecutiva del rapporto, né consta che la p.a., in tale atto (come nella successiva determinazione del 26.5.2025) abbia in alcun modo espresso l’idoneità dei mezzi e delle strutture messe a disposizione dall’Ati -OMISSIS-, non constando peraltro l’avvenuta stipula del contratto; inoltre, come detto, la lex specialis non prevede fasi di comprova dei requisiti di esecuzione, successive all’aggiudicazione e comunque antecedenti alla stipula del contratto.

L’impugnazione è quindi in parte qua inammissibile, per carenza di interesse oltre che ai sensi dell’art.34, co.2 cpa, riguardando aspetti riferibili esclusivamente alla fase esecutiva e non attinendo, per converso, all’aggiudicazione (adottata diversi mesi prima) ed alla declaratoria di efficacia della stessa (che fa riferimento ai soli requisiti di accesso alla gara), oggetto dei ricorsi esaminati in questa sede.

Tale ottica interpretativa non pregiudica il potere-dovere dell’Amministrazione di verificare, doverosamente in fase esecutiva, ossia a contratto sottoscritto, l’effettivo possesso dei requisiti di esecuzione in capo all’Ati aggiudicataria, adottando se del caso, anche a ciò compulsata dai soggetti interessati con gli strumenti, anche di reazione processuale, previsti dall’ordinamento, gli eventuali provvedimenti di autotutela (nel cui genus rientra, in senso ampio, anche la decadenza, come chiarito anche dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n.18/2020).

Ulteriormente, non smentisce l’assunto che precede la circostanza per cui l’Amministrazione abbia proceduto all’avvio del servizio, in urgenza (v. verbale del 30.1.2025, prot.n.2025/25323, di cui all’all.to n.1 deposito -OMISSIS- del 4.3.2025), atteso che, nel relativo verbale, il Direttore dell’Esecuzione, conformemente a quanto consentito dall’art.3, co.2 dello schema di Convenzione, ha individuato una minore entità di mezzi e strutture da garantire durante tale fase, rispetto allo standard di capitolato ed alle migliorie indicate in offerta tecnica. In ogni caso, come sopra evidenziato, resta salvo il potere-dovere dell’Amministrazione di verificare, anche per tale fase, la conformità di detti mezzi e strutture alle previsioni di capitolato.

34. Per identiche ragioni vanno pure dichiarati inammissibili i quarti motivi aggiunti, con i quali -OMISSIS- impugna la succitata determinazione del 26.5.2025, non a caso prospettando l’invalidità in via derivata rispetto a quanto dedotto con i terzi motivi aggiunti.

35. Il Collegio passa quindi all’esame del ricorso incidentale, proposto da -OMISSIS-, iniziando dal ricorso iniziale e proseguendo poi con l’esame dei motivi aggiunti a sostegno dell’impugnazione in via incidentale.

Il ricorso incidentale va reputato integralmente inammissibile, in relazione alla previsione recata dall’art.34, co.2 cpa, postulando ragioni di inammissibilità della partecipazione di -OMISSIS- che la p.a. non ha mai vagliato (cause di esclusione ex art.80 D.Lgs.n.50/2016), anche con riguardo alla dedotta violazione del capitolato (rif. art.16), atteso che l’individuazione del responsabile del servizio afferisce alla fase esecutiva del rapporto. Il ricorso, per altro verso, sembra anche inammissibile per carenza di interesse, dal momento che -OMISSIS- è terzo graduato e l’eventuale accoglimento dell’annullamento degli atti impugnati avrebbe giovato anche alla ricorrente incidentale.

36. Anche i primi motivi aggiunti dell’impugnazione incidentale sono inammissibili, per carenza di interesse, postulando censure nei confronti dell’ammissione in gara del terzo graduato. In ogni caso, le identiche ragioni di ricorso, afferenti alle “presunte” irregolarità nella gestione dei subappalti, sono già state esaminate e respinte nell’ambito del giudizio connesso proposto in via principale da -OMISSIS-, a cui si fa pertanto rinvio.

37. I secondi motivi aggiunti sono infondati, per le ragioni già trattate nell’ambito del suddetto giudizio proposto in via principale, sia in relazione alla violazione della L.n.241/90 ed al correlato profilo motivazionale, che alla tematica dei subappalti.

38. Analoga reiezione meritano i terzi motivi aggiunti, le cui tematiche hanno formato oggetto di analisi nell’ambito del giudizio promosso in via principale e/o nei relativi motivi aggiunti.

39. In conclusione, per tutto quanto precede, i ricorsi principali di cui ai r.g. 2024/11449 e 2024/11926, siccome integrati da motivi aggiunti e previa riunione ex art.70 cpa, vanno dichiarati in parte improcedibili, in parte inammissibili e respinti per il resto, ai sensi di cui in motivazione. Il ricorso indentale, siccome integrato da motivi aggiunti, promosso nell’ambito del giudizio di cui al r.g. 2024/11926 va dichiarato in parte inammissibile e respinto per il resto, ai sensi di cui in motivazione.

Si dà atto che, con separata ordinanza collegiale n.988/2025 del 20.1.2025, il Tribunale ha parzialmente accolto l’istanza ex art.116 co.2 cpa, promossa dalla ricorrente principale nel giudizio di cui al r.g. 2024/11926.

Il Collegio, nel rispetto delle disposizioni sulla sinteticità degli atti processuali (artt. 3, comma 2 e 120, comma 10, c.p.a.) e dei principi della domanda (art. 39 e art. 99 c.p.c.) e della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato (art. 34, comma 1, c.p.a. e art. 112 c.p.c.), ha esaminato tutte le questioni e le censure evocate nei gravami, ritenendo che eventuali profili non scrutinati in modo espresso siano comunque da respingere alla luce della motivazione complessivamente resa oppure che non siano rilevanti per la soluzione della causa (cfr., Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n.5).

Le spese di giudizio seguono l’ordinario criterio della soccombenza delle parti ricorrenti, anche in via indentale, nei confronti di Roma Capitale nonché di -OMISSIS-, per essere liquidate come indicato in dispositivo. Sussistono nondimeno valide ragioni per disporre la compensazione delle spese fra le ricorrenti principali dei due giudizi connessi, in ragione della reciprocità complessiva della soccombenza fra le stesse nell’ambito del giudizio r.g. 2024/11926 e tenuto conto che, nell’ambito del giudizio r.g. 202411449, -OMISSIS-, interveniente ad opponendum, non ha proposto scritti difensivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti e siccome integrati da motivi aggiunti, previa riunione ex art.70 cpa:

- quanto ai ricorsi principali, li dichiara in parte improcedibili, in parte inammissibili e li respinge per il resto, ai sensi di cui in motivazione;

- quanto al ricorso incidentale, lo dichiara in parte inammissibile e lo respinge per il resto, ai sensi di cui in motivazione.

Condanna -OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l., al pagamento, in favore di Roma Capitale e di -OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l., in solido fra loro, di complessivi euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge.

Condanna altresì -OMISSIS- s.r.l. al pagamento, in favore di Roma Capitale e di -OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l., in solido fra loro, di complessivi euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre accessori di legge.

Spese compensate fra -OMISSIS--OMISSIS- -OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS- s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei soggetti ivi menzionati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025, con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario