TAR Lazio, Roma, Sez. III quater, 30 maggio 2025, n. 10589
La previsione della suddivisione in lotti è strumento di favor pro-concorrenziale e in quanto tale non assoluto, essendo derogabile dalla Stazione Appaltante ove la scelta di non suddividere risulti adeguatamente motivata e giustificata da ragioni di natura tecnica, economica e gestionale, quali l'efficienza organizzativa, la qualità del servizio e l'economicità della gestione.
I requisiti di capacità economico-finanziaria richiesti devono risultare proporzionati all’oggetto dell’appalto e idonei a garantire l’affidamento a operatori in grado di eseguire correttamente il contratto, senza che possa essere preteso un requisito eccessivamente gravoso o sproporzionato rispetto al valore e alla complessità della commessa.
In conformità al modello contenuto nel Bando Tipo ANAC n. 1/2023, è legittima la clausola che richiede il possesso dell’iscrizione alla Camera di Commercio sia in capo al consorzio stabile sia ai consorziati esecutori, con esclusione del meccanismo del cumulo indistinto di requisiti, che non può applicarsi a requisiti di ordine soggettivo e di idoneità professionale.
La normativa di riferimento per la valutazione della conformità del bando e della lex specialis è quella vigente alla data di pubblicazione del bando medesimo (art. 11, comma 1, del Codice degli Appalti), essendo principio consolidato che il tempus regit actum prevale anche in materia di criteri ambientali minimi (CAM).
Guida alla lettura
La sentenza del TAR Lazio n. 10589/2025 affronta tematiche centrali nel diritto degli appalti pubblici, con specifico riferimento alla legittimità della mancata suddivisione in lotti di una gara d’appalto del valore di oltre 230 milioni di euro e alla proporzionalità dei requisiti economico-finanziari richiesti per la partecipazione. Il Tribunale conferma la discrezionalità tecnica della stazione appaltante nella strutturazione della gara, ritenendo legittima la scelta di ricorrere ad un lotto unico in presenza di motivazioni idonee, quali l'efficienza gestionale, l'economicità e la centralizzazione del servizio.
Viene altresì ribadita la compatibilità della clausola che richiede il possesso dei requisiti di idoneità professionale sia in capo al consorzio stabile che ai consorziati esecutori, in conformità al Bando-tipo ANAC.
Infine, il principio del tempus regit actum viene confermato come criterio dirimente nella determinazione della normativa applicabile in materia ambientale.
Il commento analizza criticamente il bilanciamento tra esigenze di efficienza e promozione della concorrenza, mettendo in luce le implicazioni sistemiche della pronuncia.
La sentenza n. 10589/2025 del TAR Lazio si colloca nell’alveo dell’interpretazione dell’art. 58 del d.lgs. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici), che ripropone il principio della suddivisione in lotti come strumento volto a favorire l’accesso delle micro, piccole e medie imprese (MPMI) al mercato degli appalti. La questione attiene, in particolare, alla legittimità della decisione della Stazione appaltante (APSS di Trento) di non suddividere in lotti un appalto estremamente rilevante sia per entità economica sia per complessità tecnica, preferendo una gara a lotto unico.
La discrezionalità nella mancata suddivisione in lotti
Il ricorrente ha dedotto la violazione del principio di proporzionalità e della tutela della concorrenza, sostenendo che la mancata suddivisione in lotti avrebbe precluso la partecipazione alle PMI. Il TAR, tuttavia, si conforma all’orientamento consolidato del Consiglio di Stato (Cons. Stato, n. 8171/2024), secondo cui la suddivisione in lotti ha natura proconcorrenziale ma non assoluta, ed è derogabile ove adeguatamente motivata. In tal senso, la scelta dell’Amministrazione trova giustificazione in esigenze organizzative, gestionali ed economiche che, pur comprimendo l’accesso concorrenziale, risultano idonee a garantire l’efficacia dell’azione amministrativa.
Il Tribunale valorizza l’impianto motivazionale espresso nella documentazione di gara, riconoscendo la rilevanza della centralizzazione del servizio per ottimizzare la gestione energetica, il monitoraggio degli impianti e l’uniformità degli standard di sicurezza (antincendio, antilegionella).
Proporzionalità dei requisiti economici
Altro punto critico è la legittimità della clausola che richiede un contratto di punta da almeno 20 milioni di euro nel triennio, oltre ad altri requisiti economici cumulativi. Anche su questo aspetto, il TAR si mostra rigoroso nel ribadire che i requisiti di partecipazione devono essere proporzionati all’oggetto dell’appalto. La soglia richiesta, inferiore a un terzo dell’importo annuo del contratto, è ritenuta legittima in relazione alla complessità e alla rilevanza economica della commessa.
Questa impostazione rispecchia l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui la proporzionalità va valutata ex ante, rispetto all’interesse pubblico alla corretta esecuzione dell’appalto, e non rispetto al potenziale impatto su singoli operatori economici (Cons. Stato, n. 7399/2024).
Requisiti soggettivi nei consorzi stabili e bando tipo ANAC
Un aspetto interessante è rappresentato dalla contestazione alla clausola del Disciplinare di gara, in linea col Bando Tipo ANAC n. 1/2023, che richiede il possesso dell’iscrizione alla CCIAA non solo al consorzio ma anche ai consorziati esecutori. Il TAR non entra nel merito, ritenendo il motivo inammissibile per carenza di interesse: il ricorrente non era comunque in possesso dei requisiti economici minimi, e dunque non avrebbe potuto partecipare.
Ciò nondimeno, il Tribunale conferma implicitamente la legittimità della clausola, in linea con l’Adunanza Plenaria n. 5/2021 e con la giurisprudenza ANAC, che escludono l’applicabilità del cumulo alla rinfusa per i requisiti di ordine soggettivo (come quelli di idoneità professionale).
Applicabilità dei CAM e principio del tempus regit actum
Infine, con riferimento alla questione ambientale, la sentenza rigetta la censura relativa alla mancata applicazione dei nuovi Criteri Ambientali Minimi (DM 12 agosto 2024), richiamando il consolidato principio del tempus regit actum. La legittimità della lex specialis va valutata alla luce della normativa vigente al momento della pubblicazione del bando (18 dicembre 2024), anteriore all’entrata in vigore dei nuovi CAM (27 dicembre 2024). Viene richiamata anche TAR Lazio, n. 19503/2024, che estende l’applicazione del principio anche alla fase esecutiva.
La sentenza n. 10589/2025 si inserisce in un filone giurisprudenziale consolidato che riafferma l’ampia discrezionalità delle stazioni appaltanti nella strutturazione delle gare pubbliche, purché adeguatamente motivata. Viene riaffermato un bilanciamento equilibrato tra le esigenze concorrenziali e quelle gestionali ed economiche della PA, nonché una lettura rigorosa dei presupposti soggettivi di partecipazione alle gare per i consorzi stabili. La decisione rappresenta un punto di riferimento utile in materia di grandi appalti multiservizio, confermando la coerenza del nuovo Codice con i principi eurounitari e la funzione sistemica del bando tipo ANAC.
Pubblicato il 30/05/2025
N. 10589/2025 REG.PROV.COLL.
N. 02062/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2062 del 2025, proposto da
Consorzio Leonardo Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile”, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Tricamo, Marco Orlando, Antonietta Favale, Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Anac Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Azienda Prov.Le Servizi Sanitari Provincia Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Pisoni, Angela Colpi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento, previa sospensione degli effetti:
- del bando di gara relativo alla “Procedura aperta sopra soglia comunitaria per l''affidamento del servizio di gestione calore compresa gestione, conduzione e manutenzione degli impianti termomeccanici delle strutture dell''Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia Autonoma di Trento” CIG: B4D477119A adottato dalla Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia Autonoma di Trento (doc. 1 – bando di gara);
- del Disciplinare di gara (doc. 2 – disciplinare con allegati);
- di tutti gli atti di gara relativi alla procedura aperta in questione, quali ad esempio a titolo esemplificativo e non esaustivo del capitolato tecnico con i suoi allegati (doc. 3 - Capitolato Tecnico); la Deliberazione a contrarre del Direttore Generale dell’APSS di Trento n. 451/24 del 20/07/2024 (doc. 4 – Deliberazione n. 451/24 con allegati) e successiva Deliberazione a contrarre del Direttore Generale dell’APSS di Trento n. 778/2024 del 21/11/2024 (doc. 5 – Deliberazione n. 778/24 con allegati);
- dei chiarimenti pubblicati dall’Amministrazione resistente;
- in via tuzioristica, del Bando tipo dell’ANAC n. 1-23 al 6.5 (doc. 6 – Bando tipo ANAC 1-23);
- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anac Autorita' Nazionale Anticorruzione e di Azienda Prov.Le Servizi Sanitari Provincia Trento;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Questi i fatti per cui è causa.
Con deliberazione del Direttore Generale dell’APSS di Trento n. 451/2024 del 20 giugno 2024 e successiva Deliberazione a contrarre del Direttore Generale dell’APSS di Trento n. 778/2024 del 21 novembre 2024, è stata autorizzata l’indizione della procedura aperta sopra soglia comunitaria per l’affidamento del servizio di gestione calore compresa gestione, conduzione e manutenzione degli impianti termomeccanici delle strutture dell’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia Autonoma di Trento.
Il relativo bando è stato pubblicato in data 17 dicembre 2024, la scadenza del termine per la presentazione delle offerte è stato fissato per il 30 aprile 2025.
Il valore globale stimato dell’appalto in questione è pari a € 231.368.759,19 al netto di IVA, suddiviso in unico lotto, il criterio di aggiudicazione previsto è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Con ricorso proposto innanzi al TAR Trento, il Consorzio Leonardo Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile” ha chiesto l’annullamento degli atti di gara, nonché il Bando tipo dell’ANAC n. 1-23 nella parte in cui prevede al punto 6.5 “Il requisito relativo all’iscrizione nel Registro delle Imprese oppure nell’Albo delle Imprese artigiane di cui di cui al punto 6.1 deve essere posseduto dal consorzio e dai consorziati indicati come esecutore”.
Con ordinanza n. 28/25, il Tribunale adito ha dichiarato la propria incompetenza territoriale e il giudizio è stato riassunto innanzi al TAR Roma.
Il ricorso in esame è affidato ai motivi di diritto sintetizzati come segue:
- “1. Violazione dell’art 46 della Direttiva 24/2014/UE e dei considerando 2, 59, 78 e 124. Violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 18, 58, 83 e 100 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 7 della Legge Provinciale n. 2 del 9 marzo 2016. Violazione del principio di massima partecipazione alle pubbliche gare e del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione dei principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Disparità di trattamento. Difetto di istruttoria e travisamento. Difetto di motivazione e/o motivazione apparente e perplessa. Manifesta illogicità. Sviamento. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.”: la stazione appaltante avrebbe illegittimamente deciso di non suddividere la gara in esame – che ha un valore di oltre 230 milioni di euro – in lotti, così precludendo l’accesso alla gara alle micro, piccole e medie imprese. Ciò violerebbe il principio della massima partecipazione di cui agli articoli 3 e 58 del Codice dei contratti, nonché al considerando n. 124 della direttiva 24/2014 che sancisce che, dato il potenziale delle PMI, “è importante incoraggiare la loro partecipazione agli appalti pubblici” anche tramite iniziative a livello nazionale”. In particolare la stazione appaltante avrebbe richiesto che i concorrenti dimostrassero la pregressa “esecuzione di servizi analoghi al presente appalto (servizio di prestazione energetica e gestione calore) negli ultimi tre anni, non inferiori complessivamente a Euro 60.000.000,00=, di cui Euro 20.000.000,00= riferiti ad un unico contratto, sempre in riferimento al triennio precedente la pubblicazione del bando di gara”, eliminando di fatto dalla competizione tutte le piccole e medie imprese. Stesso effetto deriverebbe dall’importo richiesto per la garanzia provvisoria che deve corredare l’offerta, pari al 2% del valore complessivo dell’appalto ai sensi dell’art. 106 comma 1 del Codice e precisamente pari a € 4.627.375,18. La motivazione addotta dall’Amministrazione per giustificare la mancata suddivisione in lotti - contenuta nella Determina di indizione della gara n. 451 del 20 giugno 2024 ed integrata dalla Determina n. 778 del 21 novembre 2024 che ha parzialmente modificato la prima - non sarebbe congrua. In particolare la S.A. avrebbe motivato la propria decisione innanzitutto evidenziando il “rilevante risparmio di spesa per approvvigionamento energetico derivante dalla fornitura proveniente dal medesimo operatore economico”, tuttavia ritenere che le ragioni economiche sottese al “risparmio di spesa” possano assumere un peso maggiore rispetto alla possibilità di consentire una partecipazione massima e destinata anche alle PMI sarebbe irragionevole e violerebbe sia l’art. 3 che l’art. 58 del Codice dei contratti. In secondo luogo l’Amministrazione avrebbe giustificato la scelta dell’unico lotto per garantire “uniformità nella gestione del servizio di gestione calore, che si ritiene debba essere centralizzato per ottenere maggiori vantaggi in ordine all’efficienza della gestione e ridurre sprechi e inefficienze”, obliterando anche in questo caso di contemperare le ragioni che propendono per un lotto unico con l’accesso al mercato e la massima concorrenza. Inoltre la Stazione appaltante avrebbe privilegiato la soluzione del lotto unico per garantire l’uniformità nella gestione del servizio di manutenzione, l’unitaria gestione del servizio antincendio e sicurezza e l’unitaria gestione del servizio antilegionella, senza tuttavia esplicitare l’utilità perseguita. Né sarebbe stato spiegato perché solo la scelta del lotto unico consentirebbe l’uso di una piattaforma di telecontrollo centralizzata che ottimizzerebbe i controlli, un maggior efficientamento di tutte le strutture, un rilevante risparmio di spesa;
- “2. Violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 10, 18 e 100 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione del principio di massima partecipazione alle pubbliche gare e del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione dei principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Disparità di trattamento. Difetto di istruttoria e travisamento. Difetto di motivazione e/o motivazione apparente e perplessa. Manifesta illogicità. Sviamento. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.”: indipendentemente dalla mancata suddivisione in lotti, la scelta dell’Amministrazione di richiedere un requisito quale il contratto di punta in servizi analoghi che nel triennio antecedente abbia prodotto un fatturato di almeno 20 milioni di euro sarebbe sproporzionato ed irragionevole posto che con esso si limiterebbe gravemente la partecipazione;
- “3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 67, comma 3 del D.lgs 36/23. Violazione dei principi generali in materia concorsuale, oggi confluiti dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità, trasparenza e concorrenza), della fiducia (azione legittima, trasparente e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento, anche a valere come violazione di legge. Sviamento di potere. Violazione dell’art. 97 Cost.”: il Disciplinare di gara al punto 6.5., in ordine ai requisiti di idoneità professionale gravanti sui Consorzi, ha previsto “Il requisito di idoneità professionale di cui al punto 6.1 deve essere posseduto dal consorzio e dai consorziati indicati come esecutori”, cioè l’iscrizione alla CCIA, che invece dovrebbe essere posseduta solamente dal consorziato che esegue la prestazione;
- “4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 83 del d. lgs. n. 36/2023 per omessa previsione, nella documentazione progettuale e di gara, delle specifiche tecniche, delle clausole contrattuali e dei criteri premianti previsti dal Adottati con Decreto Ministeriale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 12/8/2024. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 76, comma 1, della Direttiva 24/14/UE”: gli atti di gara prevedono l’applicazione dei CAM come stabili dal Decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 7 marzo 2012, che, tuttavia, è stato sostituito dai nuovi Criteri Ambientali Minimi previsto dal Decreto Ministeriale del 12 agosto 2024 entrato in vigore il 27 dicembre 2024. Nonostante il bando de quo sia stato pubblicato il 18 dicembre 2024, avrebbero dovuto trovare applicazione i nuovi CAM, attesa la durata di 9 anni del contratto.
Si è costituita l’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia Autonoma di Trento contestando tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto.
In relazione al primo motivo, ha evidenziato che la regola della suddivisone in lotti non sarebbe assoluta e inderogabile, anche se la mancata suddivisione abbisogna di adeguata motivazione. In particolare, se è vero che la suddivisione in lotti rappresenta uno strumento posto a tutela della concorrenza sotto il profilo della massima partecipazione alle gare, sarebbe altrettanto indubbio che tale principio non costituisce un precetto inviolabile né può comprimere eccessivamente la discrezionalità amministrativa di cui godono le stazioni appaltanti nella predisposizione degli atti di gara in funzione degli interessi sottesi alla domanda pubblica, assumendo, piuttosto, la natura di principio generale adattabile alle peculiarità del caso di specie. La suddivisione in lotti costituirebbe espressione di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione. Alla luce di tali principi andrebbe dunque riconosciuto rispondente ai criteri di ragionevolezza e proporzionalità la scelta della stazione di appaltante di aggregazione della gara concernente il multiservizio de quo in ambito sanitario che chiede all'aggiudicatario di fornire energia, di governare tutte le attività di gestione e di conduzione degli impianti tecnologici di riscaldamento, raffrescamento e ventilazione e di realizzare interventi di manutenzione sugli impianti e sulle apparecchiature, finalizzati. Le motivazioni addotte dall’Amministrazione giustificherebbero quindi pienamente la scelta di indire la gara a lotto unico, in particolare sia in ragione di poter realizzare economie di scala, sia, per usare i termini dell’art. 7 della l.p. n. 2/2016, “per non pregiudicare seriamente la corretta esecuzione dell’appalto”. Peraltro, nell’appalto attuale, che è a lotto unico, sarebbero attualmente coinvolti 22 subappaltatori (quindi 22 PMI), pertanto le argomentazioni avversarie in ordine alla limitazione della concorrenza e del mancato accesso all’appalto delle PMI apparrebbero destituite di fondamento.
Sul secondo motivo, la APSS Trento ha sostenuto che la richiesta di un contratto di punta di Euro 20.000.000,00 (da effettuarsi nel triennio precedente la pubblicazione del bando di gara) sarebbe assolutamente legittima e proporzionata al valore complessivo dell’appalto per poter selezionare operatori economici con sufficienti garanzie di esperienza e professionalità. Tale importo del resto sarebbe inferiore ad un terzo dell’importo annuale del contratto oggetto della procedura di gara. La motivazione della richiesta sarebbe esplicitata chiaramente atteso che nella Deliberazione dell’APSS n. 778/2024 si legge: “tali requisiti si rendono necessari in relazione alla dimensione e alla complessità dell’appalto, la cui gestione deve essere affidata ad un operatore economico con esperienza nel settore dei servizi energetici, sia come numero di immobili, sia come complessità e varietà di impianti da monitorare, manutenere e gestire nel complesso”.
In relazione al terzo motivo, la resistente ha riferito che il Disciplinare di gara sarebbe stato redatto in conformità al Bando tipo n. 1/2023 predisposto dall'Autorità Nazionale Anticorruzione ai sensi dell’art. 222, comma 2, del decreto legislativo n. 36 del 31/3/2023. L’indicazione secondo cui “Il requisito di idoneità professionale di cui al punto 6.1, deve essere posseduto dal consorzio e dai consorziati indicati come esecutori” sarebbe stata quindi correttamente prevista al punto 6.5 del Disciplinare di gara in conformità a quanto disposto allo stesso punto nel Bando-tipo n. 1/2023. Ad ogni modo, la ricorrente non potrebbe partecipare alla gara attesa la carenza in capo al Consorzio Leonardo dei pur necessari requisiti economici di fatturato e di punta.
In relazione al quarto motivo, la S.A. ha affermato che la predisposizione dei documenti di gara della presente procedura avrebbe richiesto un’istruttoria imponente. Tale attività si sarebbe svolta nel corso degli anni 2023 e 2024 e, pertanto, la preparazione del progetto di gara avrebbe richiesto diversi mesi per assicurare il puntuale rispetto della normativa in vigore. Nel frattempo, il decreto di agosto 2024 avrebbe innovato la disciplina dei CAM e comunque, nel consentire l’entrata in vigore delle nuove disposizioni decorsi centoventi giorni dalla data di pubblicazione, avrebbe permesso di non vanificare l’attività svolta, in ossequio alla normativa rimasta vigente ed efficace fino alla pubblicazione del bando. L’adeguamento ai nuovi CAM avrebbe rappresentato l’interruzione dell’istruttoria e lo stravolgimento della procedura di gara, oltre a costringere l’Amministrazione a dover prevedere un’ulteriore lunga proroga del contratto in essere. Tutto ciò senza considerare la preponderanza del principio del tempus regit actum, dirimente rispetto alla specifica questione in esame. Sarebbe ormai consolidato in giurisprudenza l’orientamento secondo cui le procedure ad evidenza pubblica restano soggette alla disciplina vigente al momento della loro indizione (data di pubblicazione del bando) e, pertanto, sono insensibili alla normativa sopravvenuta a meno che questa non preveda espressamente una propria efficacia retroattiva.
Si è costituita anche ANAC, contestando tutto quanto ex adverso dedotto siccome infondato in fatto ed in diritto.
In particolare, ha insistito per la legittimità della clausola della lex specialis che impone il possesso dei requisiti di idoneità professionale ex art. 83, comma 1, lett. a) del Codice sia in capo al consorzio stabile che alla consorziata esecutrice.
All’uopo ha evidenziato che “Il consorzio stabile, ai sensi dell’art. 45, comma 2, lett. c) del Codice, è costituito “tra imprenditori individuali, anche artigiani, società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro” che “abbiano stabilito di operare in modo congiunto nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, istituendo a tal fine una comune struttura di impresa”. Si tratta di un operatore con “una propria soggettività giuridica con autonomia anche patrimoniale”, che dà vita ad una stabile struttura di impresa collettiva che “rimane distinta ed autonoma rispetto alle aziende dei singoli imprenditori ed è strutturata, quale azienda consortile, per eseguire, anche in proprio (ossia senza l’ausilio necessario delle strutture imprenditoriali delle consorziate), le prestazioni affidate a mezzo del contratto (da ultimo, Cons. St., sez. VI, 13 ottobre 2020, n. 6165)” (Cons. Stato, Ad. Plen., 18 marzo 2021, n. 5)”.
Ha poi rilevato che “non rientrano nel meccanismo del cumulo alla rinfusa né i requisiti di ordine generale di cui all’art. 80 del Codice (cfr. ex multis Delibera Anac n. 1049 del 2 dicembre 2020) né i requisiti di idoneità professionale, di cui all’art. 83, comma 1, lett. a) del Codice (cfr. Delibera Anac n. 462 del 16 giugno 2021). Tali requisiti, avendo carattere personale e soggettivo, devono essere posseduti dall’operatore economico che concorre alla procedura (cioè dal consorzio stabile) e non possono essere “prestati” da una consorziata al consorzio (come è legittimo per i requisiti “oggettivi” di capacità economica e tecnico-professionale). Infatti, anche in caso di designazione di consorziate per l’esecuzione dell’appalto, il consorzio stabile è e rimane l’unico concorrente, con responsabilità solidale in caso di eventuali carenze e inefficienze dell’esecutrice, per garantire alla Stazione appaltante la corretta e tempestiva esecuzione dell’affidamento”.
Con ordinanza n. 1487 del 7 marzo 2025 è stata respinta l’istanza cautelare con la seguente motivazione:
“Considerato che:
la suddivisione in lotti ha una funzione meramente proconcorrenziale, non soltanto estranea all'interesse che l'amministrazione si propone di soddisfare attraverso il contratto, ma con esso potenzialmente confliggente (Cons. Stato., n. 8171 del 2024);
l’interesse antagonista, rispetto al favor per le piccole e medie imprese che induce alla suddivisione, è dato, come evidenziato dalla Stazione appaltante nel caso di specie, sia dalle esigenze connesse alla funzionalità organizzativa, sia dalla convenienza economica;
la suddivisione della gara in lotti è un principio generale, ma pur sempre adattabile alle peculiarità del caso di specie e, quindi, derogabile attraverso una decisione che deve essere adeguatamente motivata e che è espressione di scelta discrezionale, sindacabile nei limiti della proporzionalità e ragionevolezza, limiti che, nel caso di specie, risultano rispettati;
i requisiti tecnico-professionali devono essere proporzionati all'entità dell'appalto e, quindi, ben possono tener conto del relativo valore;
l’applicazione dei criteri ambientali minimi l’applicazione stabili dal Decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 7 marzo 2012 è conforme al principio tempus regit actum”.
L’ordinanza cautelare di rigetto è stata confermata in sede di appello dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 1449 del 16 aprile 2025, con la seguente motivazione:
“Ritenuto che nel bilanciamento degli interessi in campo debba accordarsi prevalenza a quello coltivato dall’Amministrazione a che questa possa mandare avanti la procedura selettiva, assumendosi ovviamente il rischio di un eventuale sopravvenuto accoglimento dell’impugnazione, tenuto conto che i tempi presumibili di definizione del giudizio (l’udienza di merito è stata fissata dal T.A.R. per il 30 maggio 2025 mentre il termine di presentazione delle offerte è fissato al 30 aprile 2025) saranno tali che la decisione finale giungerà in un momento in cui la procedura di affidamento non sarà conclusa e forse non sarà neanche in una fase avanzata di svolgimento;
Ritenuto, inoltre, che anche sotto il profilo del fumus boni iuris le censure proposte non appaiono di immediata evidenza o di specifica rilevanza ai fini della decisione (sotto quest’ultimo profilo, la questione della riferibilità del requisito di idoneità professionale in capo al consorzio piuttosto che all’impresa designata alla esecuzione del servizio potrebbe risultare ininfluente ove fosse verificata – come appare – la carenza in capo alla società appellante degli ulteriori requisiti economici di fatturato e di punta)”.
In occasione della discussione del merito del ricorso, tutte le parti hanno argomentato le rispettive posizioni.
All’udienza del 27 maggio 2025 la causa è stata introitata per la decisione.
2. Il ricorso è fondato e deve essere accolto per le ragioni e nei limiti che si vengono ad illustrare.
3. Con i primi due motivi, che per comunanza delle censure possono essere esaminati congiuntamente, il Consorzio assume che la stazione appaltante avrebbe illegittimamente deciso di non suddividere la gara in esame in lotti, così precludendo l’accesso alla gara alle micro, piccole e medie imprese. Inoltre la scelta di richiedere un requisito quale il contratto di punta in servizi analoghi che nel triennio antecedente abbia prodotto un fatturato di almeno 20 milioni di euro sarebbe sproporzionato ed irragionevole in quanto limiterebbe gravemente la partecipazione.
La tesi del ricorrente non è condivisibile.
L’art. 58 del nuovo Codice contratti dispone che: “1. Per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture. 2. Nel bando o nell'avviso di indizione della gara le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in lotti tenendo conto dei princìpi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le piccole e medie imprese. Nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l'effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese”.
Il Consiglio di Stato ha affermato che: “L'istituto della suddivisione in lotti di cui all'art. 51 D.Lgs. n. 50 del 2016, rispetto al quale l'art. 58 del D.Lgs. n. 36 del 2023 si pone in linea di sostanziale continuità, chiarisce che rispetto all'interesse al risultato che l'amministrazione si propone di soddisfare attraverso il contratto, la suddivisione in lotti ha una funzione meramente proconcorrenziale: non soltanto estranea all'interesse predetto, ma anzi con esso potenzialmente confliggente. Il valore o interesse antagonista, rispetto al favor per le piccole e medie imprese che induce alla suddivisione, è dato sia dalle esigenze connesse alla funzionalità organizzativa (e, in genere, alla funzionalità della prestazione contrattuale rispetto all'interesse pubblico ad essa sotteso), sia dalla convenienza economica per la stazione appaltante, normalmente favorita dalla soluzione "aggregante"” (ex multis: C. di St. n. 8171/2024, conferma con diversa motivazione T.A.R. Veneto, n. 417/2024, n. 419/2024 e n. 418/2024).
Ancora è stato precisato che: “Legittimamente l'appalto è articolato in un lotto unico qualora una eventuale suddivisione in lotti renda l'esecuzione della prestazione più complessa dal punto di vista realizzativo per la necessità di coordinare più operatori economici e di conseguenza anche economicamente più onerosa, aggravandone altresì la fase di contabilizzazione da parte della committente; la decisione di deroga al principio della suddivisione in lotti è espressione di una discrezionalità tecnica che può essere sindacata soltanto quando si pone in contrasto con il principio di ragionevolezza” (cfr. C. di St. n. 7399/2024).
Facendo applicazione delle norme e dei principi appena esposti alla fattispecie in esame è possibile affermare che:
- la regola della suddivisone in lotti non è assoluta e inderogabile;
- le motivazioni addotte dall’Amministrazione negli atti impugnati, oltre ad apparire logiche e ragionevoli, giustificano pienamente la scelta di indire la gara a lotto unico. Segnatamente, la Stazione appaltante ha evidenziato: il “rilevante risparmio di spesa per approvvigionamento energetico derivante dalla fornitura proveniente dal medesimo operatore economico”, la necessità di garantire “l’uniformità nella gestione del servizio di gestione calore, che si ritiene debba essere centralizzato per ottenere maggiori vantaggi in ordine all’efficienza della gestione e ridurre sprechi e inefficienze” nonché “l’uniformità nella gestione del servizio di manutenzione, l’unitaria gestione del servizio antincendio e sicurezza e l’unitaria gestione del servizio antilegionella”, l’ottimizzazione dei controlli, un maggior efficientamento di tutte le strutture, un rilevante risparmio di spesa;
- i requisiti sono legittimi e proporzionati al valore complessivo dell’appalto;
- del pari la richiesta di un contratto di punta di Euro 20.000.000,00 si palesa legittima e proporzionata, essendo inferiore ad un terzo dell’importo annuale del contratto oggetto della procedura di gara.
Per le ragioni appena esposte, le prime due censure non possono trovare accoglimento.
4. Il terzo motivo è inammissibile per carenza di interesse.
Secondo parte ricorrente il possesso del requisito di idoneità professionale, consistente nell’iscrizione nel registro presso la Camera di Commercio, in caso di Consorzi che partecipano alle gare indicando proprie consorziate esecutrici dovrebbe essere posseduto solamente dal soggetto che materialmente eseguirà la commessa, anche perché così prevede l’art. 67 comma 3 del D.Lgs. n. 36/2023).
Pertanto sarebbe illegittima la previsione del Bando che, invece, richiede che detto requisito deve essere posseduto dal consorzio e dai consorziati indicati come esecutori
Orbene, osserva il Collegio che la parte ricorrente non è in possesso dei necessari requisiti economici di fatturato e di punta.
Invero non solo non ha fornito alcun riscontro probatorio in proposito, ma, a ben guardare, laddove li avesse posseduti non avrebbe avuto interesse a sollevare i primi due motivi di ricorso.
Pertanto il motivo è inammissibile per carenza di interesse.
5. Con il quarto motivo, il Consorzio contesta la mancata applicazione dei nuovi CAM.
La censura è infondata.
Invero, secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, le procedure ad evidenza pubblica restano soggette alla disciplina vigente al momento della loro indizione (data di pubblicazione del bando) e, pertanto, sono insensibili alla normativa sopravvenuta a meno che questa non preveda espressamente una propria efficacia retroattiva.
E’ stata finanche affermata l’irrilevanza dello ius superveniens e il necessario rispetto del principio del tempus regit actum, che si estende anche alla fase esecutiva dell’affidamento (in tal senso: TAR Roma n. 19503/2024).
Osserva il Collegio che il bando in esame è stato pubblicato in data 18 dicembre 2024, mentre i nuovi Criteri Ambientali Minimi sono entrati in vigore il successivo 27 dicembre 2024, come pacificamente ammesso anche dal ricorrente.
Pertanto legittimamente la Stazione appaltante ha applicato la disciplina vigente al momento della pubblicazione del bando, applicando il principio del tempus regit actum.
6. In conclusione il ricorso è infondato e deve essere respinto.
7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore della Azienda Prov.le Servizi Sanitari Provincia Trento in persona del legale rappresentante pro tempore, ed in favore di ANAC in persona del legale rappresentante pro tempore, forfetariamente liquidate in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) ciascuna, oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore
Silvia Piemonte, Primo Referendario