La riforma organica apportata dal D.Lgs. n. 209 del 31 dicembre 2024, recante disposizioni integrative e correttive al D.Lgs. n. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici), rappresenta uno snodo cruciale per la piena attuazione di un sistema di procurement pubblico più moderno, efficace e giuridicamente certo. L’intervento correttivo, che interviene a meno di due anni dalla promulgazione del nuovo Codice, dimostra una reattività normativa alle criticità emerse nella pratica e pone in equilibrio due esigenze spesso in tensione: la flessibilità operativa e il rigore normativo.
Particolare rilievo assume la ridefinizione della fase esecutiva del contratto, il momento in cui l’amministrazione pubblica si confronta concretamente con l’operatore economico nella realizzazione dell’opera, del servizio o della fornitura. È qui che, in mancanza di regole chiare o di controlli adeguati, il rischio di contenziosi, inefficienze, varianti abusive e squilibri economici si manifesta con maggiore forza. Il correttivo mira - dunque - a rafforzare i presidi di legalità, chiarezza e trasparenza, ponendo una particolare attenzione al controllo tecnico-contabile, alla figura del RUP e del Direttore dell’Esecuzione, al subappalto, alle varianti, alle misure premiali e sanzionatorie e alla digitalizzazione dei processi.
La fase esecutiva è, da sempre, il terreno più critico nella gestione degli appalti pubblici. Mentre le fasi di programmazione e aggiudicazione sono perlopiù normate da disposizioni formali e consolidate, l’esecuzione implica una dimensione relazionale, dinamica e operativa, che espone le stazioni appaltanti a rischi elevati: dall’inadempimento contrattuale alle frodi, dal ritardo al degrado della qualità.
Il correttivo si propone, in primis, di rafforzare la certezza giuridica dei rapporti contrattuali, incidendo su tre direttrici principali:
- la disciplina delle riserve (ora più puntuale e vincolata a limiti temporali e formali),
- la tipizzazione delle varianti (con un’esplicita distinzione tra modifiche ordinarie e sostanziali),
- e un sistema strutturato di penalità e premialità, volto a incentivare comportamenti virtuosi.
Nel nuovo impianto, si delinea con maggiore chiarezza il rapporto tra Responsabile Unico del Progetto (RUP) e Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC). Sebbene spesso coincidano nella stessa figura, vi sono casi in cui la loro separazione è imposta:
- contratti sopra soglia UE;
- interventi tecnologicamente complessi;
- progetti con forte componente multidisciplinare;
- motivazioni organizzative interne.
Il RUP mantiene una responsabilità trasversale, assicurando il rispetto di tempi, costi e qualità del progetto; il DEC, invece, opera nella sola fase esecutiva, con compiti tecnico-contabili e di controllo operativo.
Uno dei temi più dibattuti è il subappalto (art. 119), riformato secondo logiche di concorrenza e tutela del lavoro. Il correttivo introduce:
- una riserva obbligatoria del 20% per le PMI, salvo motivate deroghe;
- la regolamentazione del subappalto a cascata, con obbligo di estensione delle tutele contrattuali e di sicurezza;
- la responsabilità solidale dell’appaltatore per il rispetto del DURC e delle norme sulla sicurezza.
Inoltre, si vieta l’utilizzo strumentale delle prestazioni subappaltate ai fini della qualificazione dell’appaltatore, rafforzando il presidio di legalità sull’intera filiera.
La tipizzazione delle varianti in corso d’esecuzione (art. 120) è uno degli aspetti più innovativi. Si distinguono:
- varianti ordinarie, ammesse solo in caso di circostanze imprevedibili;
- varianti marginali, non considerate tali se imposte dal direttore dei lavori per esigenze esecutive;
- varianti sostanziali, vietate se alterano la concorrenza o modificano l’identità del contraente.
Questa distinzione riduce l’ambito di discrezionalità delle amministrazioni e limita il contenzioso, rafforzando la prevedibilità del quadro giuridico.
Il correttivo prevede:
- penalità più severe (0,5‰ - 1,5‰ per giorno di ritardo fino a un massimo del 10%);
- premialità obbligatorie, da inserire nei bandi;
- anticipazioni fissate al 20%, estensibili al 30% in caso di adeguata copertura, anche per servizi e forniture.
Queste misure sono volte a riequilibrare la posizione dell’appaltatore virtuoso, incentivando la consegna anticipata e la qualità dell’opera.
L’Allegato II.14 è oggetto di una revisione radicale:
- introduzione obbligatoria di software in formato aperto per la contabilità;
- obbligo di pubblicazione online delle modifiche contrattuali entro 30 giorni;
- tracciabilità digitale dei controlli sui materiali;
- rafforzamento dei poteri del direttore dei lavori, che può rifiutare componenti non conformi.
Il sistema è così orientato verso una gestione trasparente, digitale e controllabile, in linea con le missioni PNRR.
Al di là della fase esecutiva, il correttivo si muove lungo la direttrice del principio del risultato (art. 1 del Codice), finalizzato a garantire la realizzazione tempestiva e conforme degli interventi pubblici. Tra le innovazioni più rilevanti:
- revisione prezzi automatica per variazioni superiori al 3% (lavori) o 5% (servizi e forniture);
- introduzione dell’accordo di collaborazione (art. 82-bis), per la gestione condivisa dei rischi in fase esecutiva;
- abolizione del rating di impresa, ritenuto contrario ai principi UE;
- semplificazioni sotto-soglia e nuove regole per i consorzi.
Questa brevissima panoramica sulle novità del correttivo, con specifico riferimento alla fase esecutiva, deve concludersi con l’affermazione che le novità normative di recente introduzione si configurano come un intervento di “manutenzione straordinaria”, volto a colmare le lacune operative e giurisprudenziali emerse nei primi mesi di applicazione del D.Lgs. n. 36/2023. L’equilibrio tra rigore formale e flessibilità gestionale si traduce in una maggiore responsabilizzazione degli attori pubblici e privati.
Il successo della riforma dipenderà tuttavia:
- dalla formazione continua del personale delle stazioni appaltanti;
- dalla dotazione tecnologica degli enti;
- dalla reale applicazione del principio del risultato;
- e, soprattutto, dalla volontà politica di far prevalere la legalità sull’arbitrio.
Solo allora si potrà affermare che l’Italia ha fatto un passo avanti verso un sistema di appalti pubblici efficiente, equo e trasparente.